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08 Sep,2020
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政府采購項目實施過程中，采購人不能直接或者間接設置最低限價要求
來源：《中國政府采購》
作者單位：深圳市光明區公共資源交易中心
作者：申永敬 劉琳
前言
目前，政府采購公開招標項目絕大部分使用綜合評分法，價格分一直占據較高權重，同時，由于政府采購規定不得設置最低限價，存在中標供應商低價中標卻不能誠信履約的可能。本文通過解析低價中標可能產生的不良后果，結合政府采購實際分析其中的原因，并根據采購人主體責任要求，提出相應對策建議供采購人參考。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87 號, 以下簡稱“87 號令”）第十二條規定，采購人可以在采購預算額度內合理設定最高限價，但不得設置最低限價。因此，在政府采購項目實施過程中，采購人不能直接或者間接設置最低限價要求，當采購項目出現低價投標時，僅能由項目的評標委員會啟動低價說明程序，投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會將其作為無效投標處理。
“惡意低價競標”產生的原因
（一）采購需求內容不完整。
一是需求內容空洞。二是缺乏必要約束，采購需求未對履約驗收及違約責任做約定。
（二）采購預算編制不科學。
一是預算與項目脫節，政府采購項目預算編制較為隨意，造成預算內容與項目實際情況脫節。二是預算與市場脫節，預算編制機制不完善，沒有經過市場調研編報，出現虛高的情況。
（三）項目管理驗收不規范。
一是內部驗收走過場，部分采購人在合同關鍵節點，未能嚴格按照招標文件中規定的技術、服務、質量進行認真驗收，對是否嚴格按照合同履約、是否嚴格按照工序流程、是否適用假冒偽劣產品把關不嚴。二是外部履約抽檢機制不健全。履約抽檢制度是由采購主管部門授權，集中采購代理機構參與并聯合獨立第三方評審機構開展的驗收形式，外部履約抽檢的缺位，造成采購后端監管缺失。
（四）采購人評標代表履職不到位。
一般而言，出現異常低價投標時，代理機構工作人員只會做出提醒。但有些采購人因怕擔責放棄參與評標的權利，或“跟風評審”導致對低價競標無動于衷，使采購代表的評標權流于形式。
（五）惡意行為違法成本低。
《政府采購法》等法律法規沒有對惡意低價中標行為作出明確的定義和處罰依據，從實際工作來看，很少出現因合同履約問題作出過處罰的情況。
相關建議
（一）進一步科學編制采購需求，倒逼供應商誠信履約。
一是需求內容完整明確，科學編制采購需求是做好政府采購工作最重要的一環。采購人在編制采購需求時，要對項目情況、技術參數、評審辦法等實質性內容約定詳細、明確。
二是建立防范約束機制，預防“中標靠低價，贏利靠縮減”惡意低價競爭，比如在合同中明確合同管理、履約驗收程序和違約責任，對于采購人資金預付的項目，還可以非現金形式收取履約保證金，促使供應商對所報價格是否合理作出明確判斷，以實際條款限制不以誠信履約為目標的低價“沖標”者。
（二）引入重大項目預算預審機制，提高財政資金使用效益。
一是縱深調查科學測算，即在預算編制前要深度開展全面、充分的市場調研，不僅要橫向參考各地區同類項目，還要縱向比較近年項目發展趨勢，合理測算價格；二是引入預算預審機制，對于金額較大的政府采購項目，建議引入重大項目預算預審機制，對項目的預算重點審查和多重審查，同時還可借助外部力量開展專家論證和征集社會意見，在充分調查的基礎上做出精準預算。
（三）內部強化驗收外部引入抽檢，加強政府采購履約管理。
一是內部強化采購主體責任，規范履約驗收。采購人應當組成驗收小組，制定詳細的項目管理計劃，對政府采購實行全過程管理，還可以要求參加本項目的其他投標人或者國家認可的質量檢測機構以及其他第三方機構參與驗收，精細化編制驗收方案，及時對采購項目進行驗收，對于履約過程中發現的問題要及時督促整改，并如實對供應商履約情況進行評價。
二是外部借鑒兄弟市經驗，引入履約抽檢。采購人應充分運用履約抽檢機制，積極配合開展履約抽檢工作，對于重大民生項目，還可以聘請政府采購特邀監督員參與履約評價監督，履約不合格的情況應及時報告財政主管部門予以處理，助力主管部門完善供應商誠信管理體系。促使各方加強重視履約抽檢及評價工作，共同推動政府采購項目的規范實施。
（四）采購人強化主體責任，評審代表充分行使評審權。
87 號令將“明顯不合理低價投標作為無效投標”的評審裁量權賦予了評標委員會，代理機構工作人員僅能做投標低價提醒。因此采購人應積極履行采購主體責任，委派熟悉政府采購政策及項目實際情況的評標代表參與評標，現場評標代表作為評審委員會一員，應切實擔負起評審責任，敢于依法作為，獨立評審，充分行使現場評審權利，將不以中標為目的的“惡意低價”提前排除。
（五）多部門聯動，加強對違法行為的處罰力度。
在合同中明確違約責任，對于因惡意低價中標導致合同無法履行或產生其他不良后果的供應商，要堅決上報采購主管部門進行處罰。進一步完善信用評價體系建設，市場監督管理部門、財政部門、住房和建設部門等相關管理部門可聯動建立統一的供應商信用評價體系，將弄虛作假、惡意低價中標、不誠信履約等違法行為信息共享，形成相應投標限制；同時對于誠信履約的供應商給予鼓勵及適當獎勵，建立良好的誠信履約導向。中標價大幅低于預算一定程度反映出預算編制、采購需求或評審過程中出現的問題，但不是“洪水猛獸”，采購人如果能準確編制預算、提前約定履約驗收并能在后期嚴格執行且做到在評審過程中嚴格把關，就能避免低價中標給政府采購工作造成的不良影響。
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