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20 Feb,2021
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來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共采購(gòu)研究中心主任
作者：黃冬如
前言
《深化政府采購(gòu)制度改革》提出，要建立“采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度”，這是我國(guó)現(xiàn)階段和未來一段時(shí)間，健全政府采購(gòu)制度所必須遵從的路徑。
目前，我國(guó)政府采購(gòu)制度運(yùn)行中一些問題亟待解決，如政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能界定不明確、政府采購(gòu)信息化水平有待提升、從業(yè)人員專業(yè)與職業(yè)能力有待加強(qiáng)等。這些問題如果不能得到解決，會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)管理混亂、行業(yè)技術(shù)滯后、市場(chǎng)亂象叢生等，長(zhǎng)此以往會(huì)對(duì)社會(huì)安定和政府形象產(chǎn)生消極影響。因此，在政府采購(gòu)修法之際，筆者建議相關(guān)部門以“建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度”這一總體目標(biāo)為出點(diǎn)，統(tǒng)一政府采購(gòu)的監(jiān)管職能、明確代理機(jī)制性質(zhì)、加快提升政府采購(gòu)領(lǐng)域的信息技術(shù)利用水平、從頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃專業(yè)和職業(yè)能力建設(shè)。
政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能須統(tǒng)一、代理機(jī)制性質(zhì)須明確
黨的十九屆五中全會(huì)提出“推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”新論述，將市場(chǎng)“看不見的手”與政府“看得見的手”之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)提升到一個(gè)新的高度，這對(duì)于指導(dǎo)政府采購(gòu)修法具有重要意義。具體來講，政府采購(gòu)修法在政府職能界定方面須重點(diǎn)考慮以下兩個(gè)問題。
第一，破解政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題。該問題的解決，有利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)立法的統(tǒng)一，有利于在統(tǒng)一的政府采購(gòu)監(jiān)督管理體制下，通過工程、貨物和服務(wù)等采購(gòu)項(xiàng)目的強(qiáng)大購(gòu)買能力，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的利用效益，更好地發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能作用。因此，建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的部門協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制，是當(dāng)前政府采購(gòu)修法需要突破的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）中將“其他公共資源”“政府購(gòu)買服務(wù)”“政府與社會(huì)資本合作”“其他采購(gòu)實(shí)體”等納入政府采購(gòu)范圍。相較現(xiàn)行政府采購(gòu)法，《征求意見稿》擴(kuò)大了法律規(guī)制的政府采購(gòu)的資金范圍、類別范圍和主體范圍。但實(shí)踐中，上述采購(gòu)分屬在不同部門、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)。如政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門是財(cái)政部門；招標(biāo)投標(biāo)的管理是以發(fā)展與改革部門綜合協(xié)調(diào)為主，城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、交通、商務(wù)等各部門實(shí)行行業(yè)招標(biāo)、行業(yè)管理和行業(yè)監(jiān)督；國(guó)家衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)醫(yī)藥和耗材采購(gòu)，集管理和執(zhí)行于一體；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門缺乏專門的戰(zhàn)略采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。此外，與政府采購(gòu)密切相關(guān)的政府購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作也分屬不同部門或者分屬同一部門的不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理。由上可以看出，我國(guó)的政府采購(gòu)缺乏整體的統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這種現(xiàn)狀，不符合中央提出的建設(shè)“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的要求，不符合“放管服”“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”的要求，也不符合國(guó)際慣例要求。因此，當(dāng)務(wù)之急是使政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、監(jiān)督管理職能更加優(yōu)化、監(jiān)督管理權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、監(jiān)督管理運(yùn)行更加高效。
根據(jù)以上目標(biāo)，建議我國(guó)設(shè)立“國(guó)家政府采購(gòu)總局”，其擔(dān)負(fù)財(cái)政性資金為主的公共資金采購(gòu)監(jiān)督職能，統(tǒng)一監(jiān)督管理國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)（公益性）等采購(gòu)實(shí)體；統(tǒng)一監(jiān)督管理現(xiàn)有政府采購(gòu)、公共工程招標(biāo)投標(biāo)、醫(yī)藥耗材采購(gòu)、公益性國(guó)有企業(yè)采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本采購(gòu)、軍事采購(gòu)和應(yīng)急采購(gòu)等事項(xiàng)；可授權(quán)衛(wèi)生健康委、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、軍事部門等負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)管理監(jiān)督職責(zé)。
如果短期內(nèi)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。那么，建議當(dāng)前可以先破解招標(biāo)投標(biāo)體制中“九龍治水”的問題。如將招標(biāo)投標(biāo)劃分為政府性招標(biāo)和非政府性招標(biāo)，政府性招標(biāo)涵蓋工程、貨物和服務(wù)，由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)督，非政府性招標(biāo)劃分市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，逐步由市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)機(jī)制完善。在此基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行的政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)分立式修法統(tǒng)一歸并，由國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大牽頭修法。將招標(biāo)投標(biāo)法弱化處理，僅作為政府采購(gòu)法中的程序法或轉(zhuǎn)為政府采購(gòu)法下的二級(jí)法——公共工程采購(gòu)法。若前述改革依然存在難度，那么建議可在省、市級(jí)層面，將各行業(yè)部門的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的管理監(jiān)督管理職能統(tǒng)一，設(shè)立公共工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室。
以上建議如何在政府采購(gòu)修法中落實(shí)，需要進(jìn)一步研究和論證。征求意見稿在擴(kuò)大政府采購(gòu)資金范圍、類別范圍和主體范圍的情形下，僅規(guī)定了“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”這不符合現(xiàn)行情況和修法發(fā)展趨勢(shì)要求。
第二，解決政府采購(gòu)代理機(jī)制性質(zhì)不明確的問題。通常認(rèn)為，政府采購(gòu)最佳效益的形成是通過供應(yīng)商之間的市場(chǎng)化公開性競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)現(xiàn)的。政府采購(gòu)公開競(jìng)爭(zhēng)的最終目標(biāo)是建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的全國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)。但是，在政府采購(gòu)代理機(jī)制層面是否市場(chǎng)化，或市場(chǎng)化程度限定為多大，業(yè)內(nèi)一直都存在爭(zhēng)議。
以集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，它經(jīng)歷了分離、合并、市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)等幾個(gè)階段。上世紀(jì)90年代末期，我國(guó)政府采購(gòu)起步試點(diǎn)工作，一些地方財(cái)政部門設(shè)立政府采購(gòu)管理辦公室負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的采購(gòu)，這被看作最初意義的“管采不分”；2003年，正式實(shí)施的政府采購(gòu)法，要求“管采分離”，此后，政府采購(gòu)集中代理機(jī)構(gòu)基本脫離財(cái)政部門，劃分到政府辦公廳（室），稱為其下屬的獨(dú)立事業(yè)法人；2015年，全國(guó)公共資源交易平臺(tái)整合，大多數(shù)政府采購(gòu)集中代理機(jī)構(gòu)撤銷獨(dú)立事業(yè)單位建制，集中采購(gòu)職能整合到統(tǒng)一的公共資源交易中心；2019年，國(guó)家啟動(dòng)深化政府采購(gòu)制度改革，明確提出建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，財(cái)政部通過試點(diǎn)和集中采購(gòu)目錄的統(tǒng)一規(guī)范制定，正在形成競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)和條件。一些地方，如深圳、合肥等地成立公共資源交易集團(tuán)，集中采購(gòu)代理也實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀呈現(xiàn)出一些特征：政府集中采購(gòu)職能不穩(wěn)定，行政性、事業(yè)性和企業(yè)性性質(zhì)交織；一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算一級(jí)采購(gòu)的模式即將打破，但順應(yīng)新政策新形勢(shì)新技術(shù)的集中采購(gòu)模式還未建立；政府集中采購(gòu)的規(guī)模政策效應(yīng)發(fā)揮能力依舊沒有充分顯現(xiàn)；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)和競(jìng)爭(zhēng)條件仍不充分。從以上情況看，征求意見稿將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定位于“非營(yíng)利事業(yè)單位法人”已不符合現(xiàn)行情況和發(fā)展趨勢(shì)要求。
提升先進(jìn)技術(shù)利用能力和水平須著重考慮五個(gè)方面
電子化、數(shù)字化發(fā)展是現(xiàn)代化政府發(fā)展趨勢(shì)的需要，更是政府采購(gòu)解決現(xiàn)實(shí)問題的需要。提升政府采購(gòu)技術(shù)利用能力和水平對(duì)我國(guó)加快推進(jìn)政府采購(gòu)改革發(fā)展和法律制度建設(shè)尤其重要。
從理論角度分析，政府采購(gòu)電子化是從業(yè)務(wù)、政務(wù)、服務(wù)角度出發(fā)設(shè)立政府采購(gòu)業(yè)務(wù)平臺(tái)、行政監(jiān)督平臺(tái)和公共服務(wù)平臺(tái)。它的特征是，以政府采購(gòu)活動(dòng)為主的全流程電子化，即實(shí)現(xiàn)電子預(yù)算與計(jì)劃、電子采購(gòu)實(shí)施、電子履約驗(yàn)收、電子支付與評(píng)價(jià)等全流程電子化。最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的信息透明、行為規(guī)范、效率提高、成本降低。政府采購(gòu)數(shù)字化是以數(shù)據(jù)要素為核心，通過數(shù)據(jù)模型、數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)治理等實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建立、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)處理。最終目標(biāo)是通過技術(shù)創(chuàng)新改變政府采購(gòu)或者招標(biāo)投標(biāo)的結(jié)構(gòu)、方式或者模式。
從實(shí)踐角度分析，市場(chǎng)開放程度、政策制度環(huán)境、技術(shù)利用、專業(yè)能力建設(shè)都會(huì)對(duì)電子化采購(gòu)平臺(tái)的水平產(chǎn)生不同程度的影響。目前，電子招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)政策制度相對(duì)領(lǐng)先成熟，有專門的電子招標(biāo)投標(biāo)辦法、技術(shù)規(guī)范和認(rèn)證檢測(cè)辦法等，也建立了電子招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展規(guī)劃方案；電子招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐和市場(chǎng)運(yùn)用廣泛。全國(guó)范圍內(nèi)，各級(jí)各類電子招標(biāo)平臺(tái)眾多，積極向市場(chǎng)化、社會(huì)化推進(jìn)，技術(shù)應(yīng)用較為先進(jìn)。反觀，政府采購(gòu)電子化沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度，征求意見稿中，有一條提及電子化政府采購(gòu)，只是“鼓勵(lì)開展電子化政府采購(gòu)活動(dòng)”，政府采購(gòu)電子化平臺(tái)相對(duì)滯后，甚至不少地方仍處于紙質(zhì)和手動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)階段。目前而言，我國(guó)政府采購(gòu)電子化發(fā)展，亟須深刻理解《深化政府采購(gòu)制度改革》中關(guān)于“技術(shù)支撐先進(jìn)”的內(nèi)涵，建議在政府采購(gòu)修法中著重考慮五個(gè)方面內(nèi)容。
第一，促進(jìn)政府采購(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合。加強(qiáng)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、電子商務(wù)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式在政府采購(gòu)領(lǐng)域的應(yīng)用，推進(jìn)政府采購(gòu)電子化、數(shù)字化、智能化平臺(tái)高質(zhì)量發(fā)展。鼓勵(lì)具有先進(jìn)信息技術(shù)和現(xiàn)代創(chuàng)新技術(shù)的供應(yīng)商參與政府采購(gòu)電子化建設(shè)，支持其成為政府采購(gòu)電子化供應(yīng)商。
第二，明確政府采購(gòu)電子化建設(shè)模式。政府采購(gòu)電子化可以采用政府主體建設(shè)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)合作等模式。此外，政府采購(gòu)電子化的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電子化要符合政府采購(gòu)、技術(shù)、安全、服務(wù)、檢測(cè)認(rèn)證等法律和政策規(guī)定。
第三，推進(jìn)和完善政府采購(gòu)電子化生態(tài)運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、采購(gòu)需求、采購(gòu)程序和方式、合同簽訂、履約驗(yàn)收、資金支付、信用評(píng)價(jià)等自動(dòng)化閉環(huán)管理。
第四，從頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)全國(guó)政府采購(gòu)電子化平臺(tái)互聯(lián)互通。加強(qiáng)平臺(tái)與預(yù)算、支付或資產(chǎn)系統(tǒng)、財(cái)政管理系統(tǒng)、電子政務(wù)系統(tǒng)之間的順暢對(duì)接和互聯(lián)互通；推進(jìn)電子供應(yīng)商之間、電子化平臺(tái)之間、省市之間、省際之間、區(qū)城之間、省際與中央部門電子化平臺(tái)之間的互聯(lián)互通；支持政府采購(gòu)電子化平臺(tái)與信用信息、公共資源交易等平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)間的數(shù)據(jù)應(yīng)用和服務(wù)。
第五，強(qiáng)化政府采購(gòu)電子化服務(wù)和保障能力。政府采購(gòu)電子化平臺(tái)應(yīng)為各方當(dāng)事人提供先進(jìn)信息技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)便捷、高效和實(shí)用等自動(dòng)化需求。電子化平臺(tái)應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)、安全和服務(wù)管理，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子化技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。政府和財(cái)政等部門應(yīng)為政府采購(gòu)電子化制度、政策、資金、技術(shù)和服務(wù)提供保障。
從頂層設(shè)計(jì)上注重解決政府采購(gòu)從業(yè)人員的培養(yǎng)
政府采購(gòu)是涵蓋公共管理、采購(gòu)技術(shù)、工程管理、市場(chǎng)貿(mào)易等多個(gè)專業(yè)的綜合性工作，具有專業(yè)性、復(fù)雜性和政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，所需從業(yè)人員應(yīng)具備專業(yè)技術(shù)和職業(yè)資格。國(guó)際上，一般將政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)、法律并稱為世界三大職業(yè)。但在中國(guó)，由于行業(yè)發(fā)展程度、理解認(rèn)知角度不同等各種因素，政府采購(gòu)的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展非常緩慢。
實(shí)踐中，政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域招標(biāo)采購(gòu)人主體責(zé)任缺失，兼職輪崗換崗交流現(xiàn)象嚴(yán)重；政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)違規(guī)代理行為時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致質(zhì)疑、投訴量增加、圍標(biāo)串標(biāo)、腐敗現(xiàn)象層出不窮；隨著政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)代理資質(zhì)取消，現(xiàn)有政府采購(gòu)或招投標(biāo)管理手段、管理能力、管理技術(shù)難以應(yīng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量的激增和從業(yè)人員水平的參差不齊；現(xiàn)有的行業(yè)自律、能力水平建設(shè)和培訓(xùn)教育機(jī)制也難以支撐政府采購(gòu)專業(yè)體系的整體發(fā)展；高校的政府采購(gòu)理論研究和學(xué)科建設(shè)也面臨關(guān)注度弱、師資隊(duì)伍不強(qiáng)、研究?jī)?nèi)容較分散、缺乏系統(tǒng)性等問題。政府采購(gòu)缺乏專業(yè)化發(fā)展和職業(yè)化推進(jìn)的現(xiàn)狀，阻礙了我國(guó)政府采購(gòu)健康有序的發(fā)展步伐。建議政府采購(gòu)修法時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)上注重政府采購(gòu)從業(yè)人員的培養(yǎng)。
第一，建議參照注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師職業(yè)資格制度，重新構(gòu)建采購(gòu)職業(yè)資格管理制度。將招標(biāo)投標(biāo)職業(yè)資格和專業(yè)能力建設(shè)、政府采購(gòu)專業(yè)能力建設(shè)統(tǒng)一歸并到政府采購(gòu)職業(yè)資格體系，建立一套符合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)職業(yè)資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍與權(quán)限、資格晉升及淘汰、后續(xù)教育及培訓(xùn)等為主要內(nèi)容的職業(yè)資格管理制度。提升政府采購(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范、職業(yè)能力和職業(yè)地位。
第二，建立獨(dú)立系統(tǒng)的政府采購(gòu)專業(yè)教育方向培養(yǎng)機(jī)制。支持教育部門、地方政府、高等院校、知名企業(yè)等，合作開展政府采購(gòu)本科、研究生素質(zhì)教育，建立政府采購(gòu)高等教育培育機(jī)制。加強(qiáng)政府采購(gòu)理論與政策研究工作。在政策、資金和人才方面，引導(dǎo)支持高等院校等建立政府采購(gòu)研究機(jī)構(gòu)，開展政府采購(gòu)基礎(chǔ)研究、理論研究和對(duì)策研究。
第三，建立政府采購(gòu)專業(yè)人員管理監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)政府采購(gòu)主體、機(jī)構(gòu)和人員建立專業(yè)評(píng)價(jià)體系，明確評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。及時(shí)向社會(huì)公布，作為政府采購(gòu)績(jī)效、信用、獎(jiǎng)懲及后續(xù)采購(gòu)依據(jù)。此外，還建議對(duì)關(guān)鍵重要和影響面廣的采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行政府采購(gòu)主體績(jī)效終身責(zé)任追究制。
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