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28 May,2021
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政府采購法律制度修訂與完善應當緊緊圍繞中央深改會議確定的原則，既著眼當前，又要著眼于未來
前言
2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，指出：深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任，建立集中采購機構競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監督管理機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。
為此，政府采購法律制度修訂與完善應當緊緊圍繞中央深改會議確定的原則，既著眼當前，以問題為導向，解決政府采購存在的問題，又要著眼長遠，以法治為引導，推進形成現代政府采購法治體系。
（一）統籌考慮法律制度。建議，一是推進建立協調統一的政府采購法律制度。修訂完善后的政府采購法，首先要考慮和借鑒國際先進國家政府采購法律理念、規則、監督和管理方式，與世界同步；其次要與招標投標法實現包容性融合，將招標投標法作為政府采購法的一部程序法來執行，確保法律之間協調一致。二是推進實現我國政府采購法向“公共采購法”過度。打破現行的以部門或者行業管理模式，形成一部統一的既符合國際規則、與國際接軌，又適應我國社會主義市場經濟體系的現代政府采購法律制度。
（二）調整政府采購范圍。建議，一是將現行政府采購定義由“條件”型向“目的”型轉變，把以實現公共管理或者公共服務為目的采購行為，全部納入政府采購范疇。二是在現行法律規定基礎上，增加采購主體、擴大資金等范圍，將使用“公共資源”納入政府采購范疇，增強政府依法管理公共事務的法治環境和依法管理能力。
（三）簡化采購組織形式。建議，一是取消集中采購機構的相關規定，將集采機構推向市場，有序參與競爭，可有效優化政府采購代理市場環境、提升代理業務水平。二是通過委托代理或者政府購買服務等方式由社會主體實施集中采購，推進集采機構改制，促進行政體制改革，創新行政管理方式，最大限度地減少政府對微觀事務的管理，推進政府職能轉變和社會化管理。三是在當前情況下，上收集中采購目錄的制定權限，由中央統一制定，打破集中采購目錄各自為政局面，有利于集中力量辦大事。
（四）落實政策功能機制。建議，一是明確采購人是落實政府采購政策功能的第一責任人，履行主體責任。二是將落實政策功能的節點前移至采購預算編制環節，并隨政府采購意向一并公開，解決目前在交易環節落實而構成差別待遇或者歧視待遇問題。三是將落實政策功能與預算績效目標管理掛鉤，納入考核指標體系，作為一項重要考核指標進行考核，督促采購人抓好落實工作。四是明確采購人對于落實采購政策的法律責任，確保政策功能的執行取得應有效果。五是補全政府采購政策功能內容，將國際通行的且對我國經濟社會發展有利的政策功能全部納入，尤其是將“自主創新”“綠色經濟”等納入政府采購政策功能范圍，鼓勵和維護科研機構和企業自主研發、自主創新的積極性，支持我國企業掌握核心技術，增添發展后勁。六是建立政府采購“物有所值”為價值目標，使政府采購政策功能與實現我國經濟與社會目標有機結合，增強政府采購調控能力。
（五）強化采購人主體責任。建議，一是明確采購人是政府采購活動的第一責任人。按照“權責對等”原則，在行使采購權的同時切實履行好采購責任，做到采購程序合規、結果滿意。二是賦予采購人靈活選擇采購方式、自主確定評審專家的權利，采購人可以根據采購項目的需求特點自主選擇適合的采購方式及評審專家。取消評標委員會、評審小組中專家比例的規定，賦予采購人更多自主權。三是建立以預算績效目標為導向的采購人內控管理制度。采購人要按照“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗”原則，完善采購事項內部決策機制，細化采購流程各環節的工作要求和執行標準，明確崗位權限和責任，強化內部審計和紀檢監督，依法合規履行好采購主體責任。
（六）增加采購需求管理。建議，一是明確采購人是編制采購需求的主體責任，可以給予采購人自行編制或者委托編制的權利，提高采購需求編制的科學性、規范性。二是明確采購需求應當包含的具體內容。三是將采購需求公開時間前移，對預算批準后公開的采購需求，原則上采購活動前不得調整，確需調整的，應當順延采購需求公開時間，以確保信息公開的準確性和各參與方獲得信息的對稱性。四是對采購需求完整、明確的采購項目，應當首選公開招標方式，形成有效競爭；對采購復雜或者特殊的采購項目，采購需求難以完整、明確表達的，應當明確對應的采購方式或者處理辦法，提高政府采購效率。
（七）完善采購方式設計。建議，一是政府采購法第二十六條第二款規定公開招標應作為政府采購的主要方式，限制了采購人采用其他采購方式的權利，也易造成采購效率低下，應予修改。二是將采購方式適用情形與采購需求掛鉤，進一步理順并簡化操作流程，允許采購人依法選擇采購方式；同時取消除單一來源外以外的其他采購方式行政審批，由采購人依法選擇和管理。三是增加“簡易采購程序”規定，以適用小額零星等特定情形；明確利用電子信息網絡采購的法律地位，推進政府采購電子化。四是將政府采購六種采購方式的評審辦法統一實行“綜合評分法”，取消“最低評標價法”或者用于簡易采購程序中。五是可參照國際通行做法，除在采購活動前選擇非招標方式外，全部使用公開招標。在滿足公開招標法定等標期的前提下，符合條件的供應商有三家及以上的采用公開招標方式進行，符合條件的供應商只有兩家的采用非招標方式進行，符合條件的供應商只有一家的采用單一來源進行協商，進一步提高采購效率。
（八）改進專家評審機制。建議，一是明確專家的資格條件、權利義務、行為規范，以及對應的法律責任等內容，實現權責對等。二是突出評審專家的專業咨詢作用，將專家的權利向政府采購兩頭延伸，在擬定需求標準、技術解決方案和采購實施方案，參與產品質量、服務能力等履約評價中發揮專家的專業支撐作用。三是強化評審專家從專業技術角度作出獨立的評審結論，對中標（成交）候選供應商只行使推薦權，定標權由采購人行使；同時厘清評標委員會的權責界限，取消按照推薦順序中標（成交）供應商的規定，杜絕專家控標問題發生。
（九）豐富完善救濟制度。建議，一是在提起政府采購投訴前增加“調解”環節，將解決爭議的關口前移，在投訴受理前依法通過協調程序將矛盾化解或者解決。二是簡化政府采購救濟流程，修改政府采購法第五十八條中關于對于投訴處理不服或者逾期未作處理的可以依法提起行政復議的規定，供應商可以依法直接提起行政訴訟。三是考慮到市、區（縣）監管能力不強，可考慮將行政裁決權向省級財政部門集中，推進形成同案同罰，處罰標準統一，進而實現“一地處罰全國通用”，違法供應商在全國范圍內進行有效阻擊。四是在政府采購活動中，增加“司法”“仲裁”救濟渠道，供應商認為采購人、采購代理機構的行為侵犯其合法權益的，可以依法以采購人為被告直接向有管轄權的法院提起訴訟，或者按照約定申請仲裁。以此，平衡監管部門權責，提高政府采購的救濟效率。
（十）落實各方法律責任。建議，一是對法律明確的違法情形，對應設定法律責任，實施違法必究。二是細化處罰的層次和處罰標準，使同一違法情形在全國實行統一的處罰標準。三是對并列罰則情形進行適當區分，以単罰為主，同時規定并罰情形。四是增加供應商違法成本，對公開招標數額以下的政府采購標的以公開的采購預算為準，實行等額罰款；對超出公開招標數額以上的，實行超額累計罰款。通過大幅度增加供應商違法成本，敦促供應商遵守誠實信用原則。
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