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23 May,2024
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4月26日，財政部重磅推出《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《創新辦法》）。繼框架協議采購方式之后，又一種新的政府采購方式正式與大家見面了。作為一項規范政府采購方式的制度，在程序上，《創新辦法》緊扣創新活動的規律和特點，將采購程序規制與研發創新過程有機融合，貫徹了從程序導向到結果導向的深化改革要求；在內容上，需求管理、采購過程與合同管理三足鼎立，踐行了強化采購全鏈條管理的深化改革理念。如果說框架協議采購是一種復雜采購方式的話，那么合作創新采購可能是一種更加專業、更加小眾的采購方式。
一、《創新辦法》出臺的背景
我國政府采購工具箱里的工具已不算少，為什么又添置新的工具？筆者認為主要有以下原因：
制定《創新辦法》是貫徹落實創新驅動發展戰略的需要。黨中央歷來高度重視科技創新。政府采購是財政政策的重要組成部分，運用政府采購支持科技創新進而推動產業創新是國際通行做法。《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》和《中華人民共和國科學技術進步法》對通過政府采購支持應用科技創新，發揮政府采購市場的導向作用，促進產學研用深度融合，推動創新產品研發和應用等作出了明確規定。2011年，財政部關于自主創新產品政府采購的三個制度辦法停止執行后，政策落地失去了支撐。制定和實施《創新辦法》，是落實政府采購支持科技創新政策的重要舉措。
制定《創新辦法》是豐富政府采購方式體系的需要。構建以采購需求為引領的完整采購方式體系，是《深化政府采購制度改革方案》所明確的政府采購交易制度改革方向。針對不同采購項目的需求特點，來設計和匹配相適應的采購方式，是政府采購方式規制的底層邏輯。創新產品從朦朧概念提出、經思想碰撞形成需求、開展研發攻關、新產品產出到市場化應用，有明顯不同于常規產品的特點和規律。傳統的采購方式難以有效契合，有必要“量體裁衣”為之專門打造一種采購方式。
制定《創新辦法》是優化營商環境的需要。以高水平開放促進高質量發展是黨中央的一項戰略決策。當前，我國正在主動對標世界銀行營商環境評估體系等國際高標準，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。在世界銀行《營商環境成熟度》（B-Ready）評價體系中，政府采購是促進市場競爭指標下的一項重要評估內容。其中，政府采購法律制度中是否有專門適用于創新采購的方式，是評估政府采購法規質量的一項評分指標。《創新辦法》的出臺填補了制度拼圖中的這一空白。
二、《創新辦法》起草中需要面對的一些問題
創新的風險大。創新活動中不僅有創新失敗、財政資金“打水漂”的工作風險，也有“假創新、真創收”的道德風險，還有國家安全等風險。如何有效管控風險，是制度設計中必須嚴肅對待的問題。
創新的競爭弱。公平競爭是政府采購的靈魂，是提高采購績效的重要保障。但科技創新門檻高，能勝任者往往寥寥無幾。如何構建有效的競爭機制？如何在競爭和效率之間尋求均衡？如何保障采購績效？這些是制度設計中的難點。
創新的周期長。對于傳統采購方式，產生了中標、成交供應商即已成功了一大半，但對于合作創新采購來說，確定了研發供應商只是“萬里長征剛起步”。研發合同如何管？訂購階段的競爭結果與首購階段如何銜接？研發中期談判該如何定性（中期談判能否變更研發合同內容）？這些也是需要思考謀劃的問題。
三、合作創新采購中的重要名詞概念
《創新辦法》出現了不少新的名詞，為了更好地理解這一全新的采購方式，有必要先弄清相關名詞概念的含義。
合作創新采購。合作創新，指的是政府為引導科技創新和產業發展，撬動企業等經營主體發揮創新主體作用，通過與有創新能力的企業等建立合作關系，共同投入資源開展創新活動。《創新辦法》第二條對合作創新采購進行了定義，但財政部國庫司司長李先忠在國務院新聞辦新聞發布會上對合作創新采購的“勾勒”更淺顯易懂：對于目前市場上沒有的、需要研發的創新產品，由采購單位從研發環節提前介入，先購買研發服務，再購買研發產品。這種新的采購方式特點是“兩給兩共”：既對供應商的研發成本“給補償”，又以承諾購買一定量創新產品的方式“給訂單”，通過“共同分擔研發風險”“共同開拓初始市場”，激發企業創新活力。
訂購、首購。訂購和首購是合作創新采購的兩個不同階段。訂購實際上是采購人向供應商購買研發服務；首購則是采購人按照約定購買經由訂購而研發出的創新產品。
最低研發目標。最低研發目標主要是指創新產品所須達到的主要功能、性能，主要服務內容、服務標準及其他產出目標。設定最低研發目標是為了確保實質性技術創新。最低研發目標由采購人在組織市場調研和專家論證后初步設定，經過創新概念交流后最終確定并寫入研發談判文件，在此之后不可降低，達不到最低研發目標則為研發失敗。
最高研發費用。最高研發費用相當于常規項目的采購預算，或者是采購人在采購預算額度內設定的項目最高限價。最高研發費用也是由采購人在市場調研和專家論證后初步設定，經過創新概念交流后最終確定并寫入研發談判文件，在此之后不得往上突破。需要注意的是，當研發供應商不止一家時，最高研發費用要“包得住”給予每家研發供應商的研發成本補償費用以及給予首購供應商的首購費用。
最低研發目標與最高研發費用是合作創新采購項目的兩個最關鍵指征。常規項目是“有多少錢辦多大事”，合作創新采購項目雖并非完全如此，但最低研發目標與最高研發費用依然是一對拆不散的“怨偶”。
創新概念交流。這是專為合作創新采購方式而創設的環節，發生在資格審查之后、編制研發談判文件之前，由采購人組織談判小組與所有通過資格審查的供應商就采購方案進行集中交流，如創新產品的應用場景、知識產權歸屬、成本補償范圍、評審方法與標準、存在風險等，其中重點是研商最低研發目標和最高研發費用。這一環節的目的是就采購方案達成共識，進而形成研發談判文件。需要說明的是，創新概念交流是談判小組全體成員與所有通過資格審查的供應商一起進行交流，而不是像研發競爭談判那樣，談判小組全體成員與單一供應商分別展開談判。
研發競爭談判。這是訂購程序中的關鍵環節，可以將其理解為第一階段購買研發服務的競爭性談判程序。談判小組通過與供應商談判，以及談判結束后對供應商最終響應文件進行評審，確定研發供應商的成交候選名單。
研發中期談判。這是研發過程中的中間管理環節，目的是加強過程控制，更好地管控研發成本和風險。在形成詳細設計方案、技術原理驗證通過、核心部件研制成功等關鍵節點，采購人組織談判小組就研發進度、研發成本補償的成本范圍和金額等問題，與研發供應商“對表”。一方面，根據研發供應商提交的成本說明，核定其中有多少按合同約定可以進行補償，作為支付依據；另一方面，檢查研發供應商是否按合同約定進度完成階段性成果，假如研發供應商未如期完成，則及時將其淘汰“止損”。研發中期談判不是必經程序，是否需要開展研發中期談判，由采購人根據項目情況酌情決定，并在采購方案、研發談判文件和研發合同中載明。
首購評審。這是第二階段確定首購產品的評審程序。當有兩家以上研發供應商研制的創新產品通過驗收時，需要優中選優，從中評選出一個最終的首購產品。
成本補償合同。成本補償是一種合同計價方式，常見的合同計價方式主要有固定總價（俗稱閉口合同或總價包干）、固定單價（單價確定、數量按實結算）和成本補償等。成本補償合同是指采購人向供應商支付合同項目的可列支成本（可列支成本按實結算），并按事先約定的方式支付一定酬金的合同。酬金的常見形式有固定金額、固定比例費用（例如按照可列支成本的一定比例計算酬金）和激勵費用等。激勵費用一般會設定激勵條件，比如成本控制在合同約定范圍內、項目獲得質量獎項等。激勵費用可以是一筆固定金額，也可以與供應商節約的成本額度等掛鉤。在上述合同計價方式中，成本補償合同采購人承擔的風險最大，一般應用于搶險救災等緊急項目、成本難以測算的新型項目以及履約風險較大的項目。
四、合作創新采購方式中的若干重點問題
筆者在《推進政府采購法律統一 建設全國統一大市場》（《中國政府采購報》，2022年7月26日）一文中曾將政府采購公平競爭機理概括為三個方面：一是要明確采購需求，讓所有供應商有共同的競爭基礎并具可比性；二是要盡可能擴大競爭，通過公正合理的方法評出最有利標；三是要確保競標結果得以嚴格履行，不給供應商投機取巧的機會。這是根據不同項目特點設計各種不同采購方式的共同邏輯基礎。對應到采購制度中，也就是需求管理、競爭范圍、評審規則、合同管理和必要的采購程序等內容。對照這個邏輯基礎來看《創新辦法》，更有助于理解和把握其內涵。
合作創新采購的需求形成機制。創新是從無到有的創造過程，要把自己只有個朦朧想法的東西給大家描述清楚，殊非易事。《創新辦法》為此確定了一套循序漸進、充分借智、不斷完善的需求形成機制。《創新辦法》第三條要求，“采購項目符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務。”這是對合作創新采購項目立項的要求，是需求形成的依據和起點。《創新辦法》第七條第一款明確，“采購人開展合作創新采購前，應當開展市場調研和專家論證，科學設定合作創新采購項目的最低研發目標、最高研發費用和研發期限。”這是關于需求調查的要求。《創新辦法》第十二條規定，“采購人開展合作創新采購前，應當制定采購方案。采購方案包括以下內容……采購人應當對采購方案的科學性、可行性、合規性等開展咨詢論證，并按照《政府采購需求管理辦法》有關規定履行內部審查、核準程序后實施。”這是關于形成初步采購需求及內控管理的要求。《創新辦法》第十七條第一款提出，“談判小組集中與所有通過資格審查的供應商共同進行創新概念交流，交流內容包括創新產品的最低研發目標、最高研發費用、應用場景及采購方案的其他相關內容”；第十八條要求“采購人根據創新概念交流結果，形成研發談判文件”；第二十一條要求“談判小組集中與單一供應商分別進行談判，對相關內容進行細化調整……在談判中，談判小組可以根據談判情況實質性變動談判文件有關內容……談判結束后，談判小組根據談判結果，確定最終的談判文件”。這是談判小組與供應商開展雙向交流，進行智慧碰撞，不斷完善并最終確定采購需求的過程。此外，合作創新采購中的咨詢專家、評審專家等均無須從政府采購評審專家庫內隨機抽取，而是由采購人自行選定，防止“專家不專”，力求借助頂尖智慧。可以說，合作創新采購項目的需求形成過程，本身就是一個“頭腦風暴”的過程。
合作創新采購的競爭機制。在合作創新采購中，可能淘汰供應商的主要有資格審查、研發競爭談判、研發中期談判和首購評審四個環節。在競爭范圍方面，《創新辦法》第八條規定，“合作創新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應商處采購以外，采購人應當通過公開競爭確定研發供應商。”明確公開競爭是合作創新采購的“默認”形態。在強調公開競爭的前提下，根據合作創新采購項目“曲高和寡”的特點，《創新辦法》第十六條和第二十一條明確，參與供應商只有兩家或者一家的，可以按照規定繼續開展采購活動。這既避免了程序空轉而犧牲采購效率，也降低了制度因素所導致的“陪標”風險。在評審方法方面，《創新辦法》第十八條和第二十二條明確，研發競爭談判采用綜合評分法，且供應商研發方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十，另外還可以采取兩階段評審，即先評審研發方案，對研發方案得分達到規定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分確定成交候選人。這意在強調研發質量競爭，以提高研發成功率。《創新辦法》第二十六條規定，“首購評審綜合考慮創新產品的功能、性能、價格、售后服務方案等，按照性價比最優的原則確定首購產品。”在研發成功后，要選擇性價比最優的創新產品進行首購，以便于今后的市場化推廣。在研發中期淘汰方面，《創新辦法》第十八條、第二十三條、第二十四條表明，采購人可以確定不超過三家研發供應商開展平行研發，如研發供應商未完成相應研發階段的標志性成果，在研發中期即予以淘汰。需要指出的是，確定多家研發供應商開展平行研發是為了降低研發風險，規定研發供應商不超過三家是為了節約研發費用。
合作創新采購中的價格控制。在采購活動中，競爭是形成合理價格的最有效手段。一旦因供應稀缺、圍標串標等導致競爭失效，價格通常就會失真。在幾種合同計價方式中，成本補償合同的供應商天然有做大成本的利益驅動，加上“買的沒有賣的精”，成本的主動權在供應商手里，因此合同價格最難以控制。這些因素決定了價格管控是合作創新采購的一大難點。為此，《創新辦法》建立了以下控價舉措。第一，設定最高研發費用。最高研發費用是采購人對整個合作創新采購項目費用投入的“天花板”，包含了研發費用（研發成本補償費用+激勵費用）和創新產品首購費用。第二，對研發成本補償費用和首購費用設定限額。采購人根據最高研發費用和研發供應商數量，在研發談判文件中規定首購費用和給予單個研發供應商的研發成本補償限額。另設激勵費用的，還要明確激勵費用的金額。供應商要對研發成本補償金額和首購產品金額分別報價，供應商的報價不得高于研發談判文件規定的給予單個研發供應商的研發成本補償限額和首購費用。第三，將成本補償金額和首購產品金額作為研發競爭談判的價格評審因素實施競爭。第四，對研發成本補償有相應限制。由于這個問題較為復雜，且與實操密切相關，后面再專門介紹。第五，對首購產品金額引入競爭。首購產品金額在研發競爭談判階段已經作為響應報價的一部分引入了競爭。如果研發成功的供應商不止一家，在首購評審時還要再次對首購產品金額進行競爭。需要說明的是，理論上，最終實際的首購產品金額應當＜研發合同約定的首購產品金額（即首購產品供應商在研發競爭談判時報價的首購產品金額）＜采購人在研發談判文件中規定的首購費用。但實際上，出于對首購產品供應商的激勵，《創新辦法》第二十六條規定，在首購評審時，研發供應商對首購產品金額的報價，可以突破自己研發合同中約定的首購產品金額，只要不高于研發談判文件規定的首購費用即可。
合作創新采購中的風險管控。“風險”一詞在《創新辦法》中先后出現10次，重視程度可見一斑。在防范“偽創新”風險方面，《創新辦法》第二條從正反兩方面對創新產品的含義作出了嚴格界定，強調必須有實質性技術創新；第三條和第四條對合作創新采購方式適用范圍和適格主體進行了限制，避免常規項目被“包裝”成合作創新項目；第七條、第十八條、第二十一條等多個條款對創新產品最低研發目標進行了規范，最低研發目標一旦確定就不得降低，達不到目標則為項目研發失敗；第三十一條規定研發合同期限一般不得超過兩年、重大合作創新采購項目不得超過三年；第二十四條等條款規定了研發中期談判，要求研發供應商在研發中間階段提交階段性成果報告，未完成相應階段標志性成果的則淘汰，防止合作創新項目變成“胡子項目”（編者注：“胡子項目”類似于“胡子工程”，是指進度緩慢、一拖再拖而長期不能投入使用的項目）或“釣魚項目”（編者注：“釣魚項目”類似于“釣魚工程”，是指在決策階段被描述為造價很低、見效很快，但在實際建設過程中，建設單位不斷變更資金預算，迫使投資部門不斷追加投資，最終決算超預算、預算超概算、實際造價大大超出原先計劃的項目）。在防范創新失敗風險方面，《創新辦法》第五條提出要建立合理的風險分擔與激勵機制，鼓勵有研發能力的各類供應商積極“揭榜掛帥”；第九條強調要圍繞研發能力設定供應商資格條件，甚至可以指定合作創新采購項目所必需的已有專利、計算機軟件著作權、專有技術類別（需注意的是，可以指定的是專利等類別，而不是指定具體專利）；第七條、第十七條等條款要求采購人要廣泛開展市場調研和咨詢論證，并與通過資格審查的供應商進行創新概念交流，確保最低研發目標和最高研發費用的科學性、可行性；第二十條將研發方案作為研發競爭談判和評審的重頭戲，著力提高研發方案的可行性；第二十三條規定采購人可以同時確定不超過三家研發供應商開展平行研發，以降低研發風險；第七條、第十八條等條款明確采購人可以設置激勵費用，對研發成功的供應商給予獎勵等。在維護國家安全方面，《創新辦法》第六條規定了合作創新采購活動的安全審查要求；第九條借鑒發達經濟體的普遍做法，對參與供應商不作過多限制，但規定合作創新采購的研發活動必須在中國境內進行；第十一條規定合作創新采購中產生的知識產權如涉及國家安全、國家利益或者重大社會公共利益的，應當約定由采購人享有或者約定共同享有；第十三條、第十四條強調了合作創新采購中的保密要求。
合作創新采購的成本補償機制。需要說明的是，并非供應商實際發生的所有研發成本都能得到采購人的補償。首先，為了防止供應商故意做大成本，只有屬于研發合同約定成本范圍的才給予補償。《創新辦法》第三十二條規定，成本補償的范圍包括供應商在研發過程中實際投入的設備費、業務費、勞務費以及間接費用等。其次，即使屬于研發合同約定成本范圍的，采購人也不一定全額補償。實踐中，研發合同中一般會約定成本補償的比例。例如，經核定供應商的當期可列支成本（即屬于研發合同約定補償范圍內的成本）為900萬元，研發合同約定的成本補償比例為80%，則采購人實際支付的當期成本補償費用為720萬元。這是因為如果采購人全額補償供應商的研發成本，那么供應商將不承擔任何風險，而這有悖于合作創新采購風險共擔的原則。不過，對于研發成功但在首購評審中落選的供應商，實踐中采購人也可以約定全額補償其可列支成本，以資鼓勵。最后，成本補償額度有上限，也就是供應商在響應報價時所報且在研發合同中約定的研發成本補償金額。采購人對單個研發供應商支付的成本補償費用不得超過這一上限。
根據風險共擔的原則，對于因出現無法克服的技術困難而研發失敗的供應商，以及其他非因研發供應商自身過錯而提前終止研發合同的（例如，因市場已出現擬研發創新產品的同類產品、采購人認為研發合同繼續履行沒有意義），對于研發供應商實際已發生的可列支成本，采購人也應按照約定給予相應的補償。
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