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19 Apr,2019
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世界銀行關(guān)于采購(gòu)需求管理的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)政采制度改革的啟示
采購(gòu)是世界銀行（以下簡(jiǎn)稱“世行”）實(shí)現(xiàn)發(fā)展援助和政策意圖的重要抓手。多年來(lái)，世行以高標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)體系引領(lǐng)了主要政府間國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的采購(gòu)制度和管理模式。2016年7月，世行發(fā)布了新采購(gòu)體系（New Procurement Framework），建立了采購(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略管理制度（Project Procurement Strategy for Development,以下簡(jiǎn)稱PPSD），將采購(gòu)需求的確定和實(shí)現(xiàn)貫穿于項(xiàng)目執(zhí)行全過(guò)程，確保采購(gòu)活動(dòng)最大限度實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。
一、世行采購(gòu)需求的主要內(nèi)容和形成機(jī)制
世行新采購(gòu)體系的顯著特點(diǎn)之一，是采購(gòu)管理鏈條向需求和結(jié)果延伸，由注重交易過(guò)程轉(zhuǎn)向注重前期采購(gòu)計(jì)劃和后期合同管理（參見(jiàn)圖1），采購(gòu)管理與預(yù)算執(zhí)行有機(jī)結(jié)合，并圍繞采購(gòu)需求的形成和實(shí)現(xiàn)設(shè)置了一系列控制機(jī)制。
（一）采購(gòu)需求的作用
采購(gòu)需求是項(xiàng)目目標(biāo)在采購(gòu)活動(dòng)中的具體化，是采購(gòu)活動(dòng)的核心。在采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)需求既是供應(yīng)商響應(yīng)、報(bào)價(jià)的基準(zhǔn)，也是采購(gòu)人決策的依據(jù)，在很大程度上決定著采購(gòu)活動(dòng)的成敗和項(xiàng)目執(zhí)行的效果。合理、明確、詳實(shí)的采購(gòu)需求能激勵(lì)潛在供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)，提高采購(gòu)成功率，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，并為后續(xù)采購(gòu)提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
（二）采購(gòu)需求的主要內(nèi)容
采購(gòu)需求主要解決買(mǎi)什么、買(mǎi)多少以及需要什么服務(wù)的問(wèn)題，一般包括采購(gòu)項(xiàng)目基本信息、功能性需求、政策性需求和其他要求。
1.產(chǎn)品清單和交付時(shí)間。主要指產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)的名稱、數(shù)量、項(xiàng)目所在地、最早和最晚交付時(shí)間等基本要求。
2.產(chǎn)品技術(shù)規(guī)范。技術(shù)規(guī)范詳細(xì)列明產(chǎn)品的技術(shù)特征，充分描述相關(guān)產(chǎn)品的材料和工藝標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)試項(xiàng)目、所需服務(wù)、履約保證及違約賠償?shù)取＜夹g(shù)規(guī)范要鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，同時(shí)注意非限制性和非歧視性。
3.政策性要求。滿足世行的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等政策要求，包括勞工和工作條件、資源效率和污染防控、社區(qū)健康、安全等多項(xiàng)環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。
4.其他要求。采購(gòu)人可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，遵循世行采購(gòu)核心原則，提出一些特殊要求。例如，在成本費(fèi)用合理的情況下，可要求供應(yīng)商進(jìn)行必要的測(cè)試或檢驗(yàn)，以驗(yàn)證產(chǎn)品性能是否符合規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
（三）采購(gòu)需求的形成過(guò)程和影響因素
采購(gòu)需求的形成主要通過(guò)PPSD來(lái)完成。世行認(rèn)為，項(xiàng)目規(guī)劃的早期階段是實(shí)現(xiàn)物有所值的最佳時(shí)機(jī)。因此，世行要求借款人在完成可行性研究之后、項(xiàng)目正式獲批之前制定PPSD。PPSD可以概括為形成采購(gòu)需求和確定采購(gòu)安排兩部分，前者涉及一系列分析研究工作，是PPSD 的主要著眼點(diǎn)。PPSD通過(guò)明確項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)（Project Development Objective, PDO），分析項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境，界定采購(gòu)活動(dòng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇，形成采購(gòu)需求。
1.項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)（PDO）。PDO是指項(xiàng)目所希望達(dá)成的基本目標(biāo)，每個(gè)PDO對(duì)應(yīng)一個(gè)或幾個(gè)可歸因、有時(shí)限的成果指標(biāo)。采購(gòu)需求來(lái)源于PDO，是PDO和成果指標(biāo)在采購(gòu)項(xiàng)目中的具體體現(xiàn)。
2.實(shí)施環(huán)境分析。這一分析主要針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、法治、生態(tài)等影響市場(chǎng)和供應(yīng)商行為的外部環(huán)境。采購(gòu)項(xiàng)目處于不同的外部環(huán)境中，其采購(gòu)需求具有不同特點(diǎn)。例如，在不同的自然和地理?xiàng)l件下，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在差異；在某些國(guó)家，航空測(cè)繪等限制性合同必須面向國(guó)有企業(yè)采購(gòu)。
3.市場(chǎng)分析。分別從供需雙方的角度，研究市場(chǎng)運(yùn)作方式及其影響，最大限度地激勵(lì)有效投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)。例如，如果買(mǎi)方在付款方面的記錄不夠理想，可以通過(guò)適當(dāng)放寬交付時(shí)間、降低服務(wù)要求、完善付款機(jī)制等舉措，增加采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的吸引力；如果市場(chǎng)上某類產(chǎn)品的有效供應(yīng)商不足，可以考慮簽訂長(zhǎng)期合同或者尋找替代產(chǎn)品。
4.采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分析。世行將項(xiàng)目執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)分為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和資金支付風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包括公共財(cái)政管理、采購(gòu)、腐敗等具體風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。其中，采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分析主要是界定采購(gòu)各個(gè)階段可能存在的風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)遇及其影響程度，明確責(zé)任主體，提出管控措施。采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)合同成本、供應(yīng)商報(bào)價(jià)、合同執(zhí)行、項(xiàng)目績(jī)效有直接影響，借款人需盡量使風(fēng)險(xiǎn)最小化、機(jī)遇最大化。
5.利益相關(guān)方分析。利益相關(guān)方是指可能影響項(xiàng)目或受項(xiàng)目影響的主體，包括政府、受益人、被項(xiàng)目影響的個(gè)人或組織等。利益相關(guān)方分析主要是為了在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，妥善處理和適當(dāng)滿足利益相關(guān)方訴求。例如，施工地點(diǎn)位于居民區(qū)的，需要更高標(biāo)準(zhǔn)的、具有噪音屏蔽功能的施工圍擋。
二、世行采購(gòu)需求的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
采購(gòu)需求一旦確定，意味著項(xiàng)目可進(jìn)入實(shí)施階段。為了確保采購(gòu)需求實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)成項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)，世行采購(gòu)制度從人員配備、采購(gòu)執(zhí)行和合同履行等幾方面建立了保障機(jī)制。
（一）采購(gòu)人員配備和責(zé)任歸屬
世行項(xiàng)目由借款人的項(xiàng)目管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員、經(jīng)世行授予資格的專家共同完成。借款人是采購(gòu)活動(dòng)執(zhí)行主體和責(zé)任主體，在世行駐項(xiàng)目所在地專家的協(xié)助下編制PPSD等項(xiàng)目執(zhí)行文件，報(bào)世行總部批準(zhǔn)。在項(xiàng)目準(zhǔn)備和執(zhí)行過(guò)程中，總部可以酌情向借款人提供“手把手”技術(shù)指導(dǎo)，但借款人的主體責(zé)任并不因此而轉(zhuǎn)移。
（二）采購(gòu)過(guò)程中的需求實(shí)現(xiàn)機(jī)制
采購(gòu)過(guò)程是將采購(gòu)需求轉(zhuǎn)化為合同的過(guò)程，主要有以下環(huán)節(jié)：一是最佳采購(gòu)安排。根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)和采購(gòu)需求，靈活組合“采購(gòu)方式+市場(chǎng)范圍+合同類型”，形成與采購(gòu)項(xiàng)目金額、需求、風(fēng)險(xiǎn)、性質(zhì)和復(fù)雜程度最匹配的“定制化”采購(gòu)方案。二是科學(xué)設(shè)定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)是采購(gòu)需求的直觀反映，要以采購(gòu)需求為核心，涵蓋采購(gòu)需求的全部?jī)?nèi)容，包括采購(gòu)的產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)要求，并科學(xué)設(shè)置量化評(píng)分細(xì)則。三是重視采購(gòu)合同。合同條款來(lái)源于采購(gòu)需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)文本。采購(gòu)人綜合考慮采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)、性質(zhì)、價(jià)格機(jī)制，以及采購(gòu)雙方職責(zé)義務(wù)等，選擇適當(dāng)?shù)暮贤愋汀：贤瑑?nèi)容應(yīng)當(dāng)全面、充分滿足所有采購(gòu)需求，反映產(chǎn)品全部規(guī)格要求，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)管理措施，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
（三）合同履行中的采購(gòu)需求實(shí)現(xiàn)機(jī)制
合同履行即項(xiàng)目執(zhí)行。世行要求借款人將PDO、采購(gòu)需求和合同文本細(xì)化為分階段、可量化的具體指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)、履約、支付和績(jī)效管理的緊密銜接，確保項(xiàng)目執(zhí)行效果。
1. 設(shè)置兩套指標(biāo)
一是合同履行關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（Key Performance Indicator），主要反映項(xiàng)目進(jìn)展情況；二是支付指標(biāo)（Disbursement Linked Result），主要反映支付進(jìn)度。借款人按照這兩套指標(biāo)監(jiān)督合同履行，世行據(jù)此定期評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)展和支付進(jìn)度，并在合同完成后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。
2. 形成兩項(xiàng)報(bào)告
采購(gòu)人需每年兩次向世行提交《項(xiàng)目實(shí)施情況和結(jié)果報(bào)告》(Implementation Status and Results)和《備忘錄》（Aide Memoire），完整反映項(xiàng)目資金到位、合同履行、支付進(jìn)度、風(fēng)險(xiǎn)管理、廉政建設(shè)等情況，提出下一步工作計(jì)劃。其中，前者側(cè)重于通過(guò)兩套指標(biāo)等量化數(shù)據(jù)反映項(xiàng)目進(jìn)展，后者側(cè)重于定性描述和綜合分析。世行根據(jù)報(bào)告跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展，對(duì)于出現(xiàn)異常狀況，尤其是風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提高或滿意程度下降的，將要求借款人作出說(shuō)明并采取切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。
三、對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的啟示
世行采購(gòu)體系改革處于國(guó)際公共采購(gòu)制度改革前沿，對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度改革具有重要借鑒意義。
（一）建立健全政府采購(gòu)需求管理制度
在完善采購(gòu)交易規(guī)則的同時(shí)，建立包括規(guī)章制度、參考文本和參考標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的政府采購(gòu)需求管理制度體系，將采購(gòu)需求管理與項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算批復(fù)、采購(gòu)過(guò)程、資金支付和績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合，確保采購(gòu)活動(dòng)有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，提高財(cái)政資金使用效益。
（二）強(qiáng)化預(yù)算部門(mén)主體責(zé)任和內(nèi)控管理
預(yù)算部門(mén)建立和完善內(nèi)部采購(gòu)需求管理制度，明確管理責(zé)任，做好內(nèi)部控制和政策傳導(dǎo)。在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和專家的專業(yè)協(xié)助下，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境、市場(chǎng)供應(yīng)能力、機(jī)構(gòu)能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求，并據(jù)此作出相對(duì)最優(yōu)的采購(gòu)安排。
（三）實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)控制為核心的全程監(jiān)控管理
采購(gòu)周期、異常高價(jià)/低價(jià)、履約以及廉政等風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)貫穿于采購(gòu)活動(dòng)和合同執(zhí)行的全過(guò)程。目前我國(guó)政府采購(gòu)全程風(fēng)險(xiǎn)防控和處置機(jī)制還不完善，采購(gòu)活動(dòng)中一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，將直接影響政府預(yù)算執(zhí)行和公共職能的履行。建議加強(qiáng)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理，及時(shí)識(shí)別和處置采購(gòu)過(guò)程和合同履行中的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。
（四）提升采購(gòu)人員專業(yè)化水平
采購(gòu)人員職業(yè)化是國(guó)際趨勢(shì)，世行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等將其作為衡量國(guó)家采購(gòu)體系是否完備的重要指標(biāo)。在我國(guó)深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，為了切實(shí)提高預(yù)算部門(mén)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、專家等政府采購(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，可以借鑒世行電子學(xué)習(xí)系統(tǒng)的做法，國(guó)家統(tǒng)一開(kāi)發(fā)政府采購(gòu)電子學(xué)習(xí)平臺(tái)，向各類采購(gòu)主體免費(fèi)提供電子學(xué)習(xí)課程，要求相關(guān)人員從事政府采購(gòu)業(yè)務(wù)之前應(yīng)當(dāng)在電子平臺(tái)完成學(xué)習(xí)、測(cè)試并生成證書(shū)，將此作為單位內(nèi)控要求進(jìn)行考核評(píng)估。
作者：中國(guó)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司政府采購(gòu)處 夏玲
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
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