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18 Aug,2020
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來源：中國政府采購報（ID：zgzfcgb）
作者單位：中央國家機關政府采購中心
作者：韓露
前言
《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及后續諸多相關政策法規的頒布與實施，在規范政府采購活動方面取得了顯著成效
針對公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等政府采購方式，現行政策法規較為完備，但對于零星、小額、多頻次且無法提前確定采購數量、采購時間的采購項目（以下簡稱“多頻次項目”），由于缺少針對性強的法律法規約束，面臨采購程序和規則不清晰、不確定、“百花齊放”等問題。筆者試著梳理多頻次項目的現狀、問題，并提出盡快起草出臺《政府采購框架協議管理辦法》的建議。
多頻次項目的現狀及問題
法律空白。《政府采購法》第二十六條明確，政府采購采用的方式包括“公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”。2014年，財政部印發《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）增加了競爭性磋商方式。這幾種采購方式適用于不同的采購需求、不同的潛在供應商群體和不同的評審程序，但是都針對單一標的采購項目。如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第五十四條和第五十五條中最低評標價法和綜合評分法中分別提到“投標文件滿足招標文件全部實質性要求，且投標報價最低的投標人為中標候選人”，“投標文件滿足招標文件全部實質性要求，且按照評審因素的量化指標評審得分最高的投標人為中標候選人”。其中“最低”和“最高”都是指唯一投標人，目前，所有政府采購法定采購方式均沒有覆蓋多個入圍供應商的情形。
實際操作中，采購人及采購代理機構往往套用公開招標方式組織多頻次項目，如協議供貨、電子賣場、定點采購等，無論是否設置淘汰率，其結果都是多家供應商入圍，嚴格來說并不符合公開招標的評標方法。
適用情形復雜。如圖1所示，第一、二象限的實施主體、采購方式都很清楚，實踐中也鮮有疑問，但是第三、四象限由于缺少法律明確的規范，存在實施主體權責不清、沒有對應的采購方式、實施過程不可控等問題，具體可分為以下幾種情形：
☆采購標準限額下集采目錄內品目。各地出臺集采目錄時基本都會明確，目錄內品目需由集采機構組織，對于限額以下的目錄內品目通常會根據品目的特點采用協議供貨、電子賣場、定點采購等方式。
此類情形存在的問題包括：
缺少對應的法定采購方式。目前，集采機構在實踐中多是套用公開招標，但如前文所述，公開招標本身并不適合此類項目。還有一些集采機構采用“公開征集”方式，但是，“公開征集”并不是法定采購方式，程序上有一定風險，由于沒有法律規章限制，監管部門也缺乏監管依據。
征集主體與使用主體分離。以協議供貨為例，此類項目是集采機構代行采購人職責集中、統一組織部分品目的廠商產品的入圍征集，投標人是廠商，入圍的是產品，而入圍標的最終簽訂合同的是眾多采購人和入圍廠商管理的代理商。這一過程涉及集采機構、廠商、采購人和代理商等多個主體，其中互相的權責利很難通過一個招標文件完全體現出來，造成執行過程中很多糾紛無法理清和追究責任。
缺少對入圍供應商的管理依據。協議供貨、定點采購等執行周期通常為一至兩年，為了給采購人提供充足的產品做選擇，入圍門檻普遍較低，往往是“寬進”卻沒有“嚴管”。采購人或集采機構只有招標文件作為管理依據，但招標文件本身對履約管理的法律效力主要體現在驗收與合同簽訂上，管理細則很難體現在招標文件中。這就造成采購人和供應商在實際履約過程中發生的問題只能依靠合同一對一解決，而無法解決入圍名單內供應商的獎懲，最終是“劣幣驅逐良幣”。
☆多頻次、單次采購標準限額下且全年預算總金額大于采購標準限額的集采目錄外品目。目錄外品目眾多，屬于此類情況的大體包括以下幾種情形：
部門集中采購項目。《國務院辦公廳關于印發中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）的通知》（國辦發〔2019〕55號）中明確“部門集中采購項目是指部門或系統有特殊要求，需要由部門或系統統一配置的貨物、工程和服務類專用項目。各中央預算單位可按實際工作需要確定，報財政部備案后組織實施采購。”這一類品目具有總分式特點，即某個基層單位需要的數量少、金額低且采購時間不確定，但部委匯總起來后能夠形成“批量”，情況類似集采目錄內品目。
審計、法律、居家養老等特殊服務品目。采購人如何快速、合規地確定此類服務提供商？采購標準限額下的目錄外品目可以由采購人直接指定，但對于這種多頻次的項目，很多單位內控要求必須按一定程序選擇服務提供商。如按單獨項目采購方式確定供應商，金額小、周期長、效率低，不符合實際需要。所以，實際工作中，很多單位選擇提前征集多家供應商作為備選的“長名單”，待業務發生時直接從“長名單”中選擇，但是由于沒有法律法規約束，選擇方式無人監督，造成一方面“長名單”成為限制供應商進入政府采購市場的壁壘，另一方面采購人選擇的服務提供商往往只有幾家，其他入圍者只是陪襯。
內控需要但缺乏執行依據的品目。全國各地的集采目錄和分散采購限額各有不同，每個單位常購買的品目也不同，出于對內控從嚴管理的考慮，很多采購人對集采目錄外的常用品目也制定了相關采購規程，但由于缺乏相關政府采購法律法規依據，從嚴管理反而有可能變成“資格庫”，與本意背道而馳。
缺乏有效監督。《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）中明確了要重點清理和糾正“除小額零星采購適用的協議供貨、定點采購以及財政部另有規定的情形外，通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件，妨礙供應商進入政府采購市場”問題。但是，在實際工作中，由于缺乏備案機制和監督機制，監管部門不清楚存在哪些“長名單”，往往是“民不舉官不究”，不利于形成公開公平公正的營商環境。
《框架協議管理辦法》需明確的問題
針對上述問題，筆者建議出臺《政府采購框架協議管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并進而在將要修訂的《政府采購法》中作為一種采購方式加以明確，以填補法律空白，實現效率與程序兼顧。結合已有問題，《辦法》需明確以下幾方面內容：
明確概念定位。為填補多頻次項目執行的相關法律空白，應將框架協議作為與公開招標、邀請招標、競爭性談判等并列的一種政府采購方式，從而區別于協議供貨、定點采購、電子賣場等政府采購執行方式。
明確分段式管理。多頻次項目不同于單獨項目的一個重要因素就是涉及多個采購主體和多個成交供應商，只依托招標文件或單個合同很難實現對多個主體的管理。按照實施主體和執行程序的不同，多頻次項目應分為框架協議的簽訂和選擇具體成交供應商兩個階段。框架協議簽訂階段涉及的主要是發布征集公告、確定框架協議內容、組織評審和確定入圍供應商名單等流程，而選擇具體成交供應商則是按框架協議約定規則選擇供應商，簽署合同、履約驗收及對違約入圍供應商的管理等。《辦法》中還應該進一步明確不同階段的權責利、信息公示等細節。
明確征集主體和使用主體。通過上述兩個階段的內容可知，前者側重征集程序和“長名單”管理，后者側重具體供應商選擇和履約驗收。為明確各方權責，《辦法》可暗含征集主體和使用主體概念：征集主體指使用框架協議采購方式征集供應商的主體，即“長名單”所有權者和框架協議規則制定者，建議明確為采購人和集中采購機構。社會代理機構可在接受采購人委托的前提下使用框架協議。使用主體即采購人，集中采購機構如需采購，則其行為本身也是采購人行為，故無需單獨列為使用主體。
明確適用范圍。一方面要體現多頻次項目特點，避免采購人借機規避公開招標等其他采購方式；另一方面要明確品目范圍，哪些品目必須采用，哪些品目可以采用，哪些品目禁止采用，防止采購人披著合法的外衣變相設置“名錄庫”“資格庫”。
明確執行程序。框架協議作為一種采購方式，程序設置可參考87號令等相關法律法規，同時突出自身特點。
在評審方法方面，不同于采購單一標的的項目，框架協議要按照價格或綜合評審因素選出多家入圍或中標供應商。考慮到電子賣場等在入圍時不確定具體入圍產品、不確定入圍供應商數量的政府采購執行方式，框架協議還應當引入資格入圍法，即滿足征集條件的供應商均可入圍。
在補充征集程序方面，如存在首次征集家數不足的情形，為提高執行效率，避免供應商重復響應，《辦法》應明確補充征集適用情形和程序。補充征集時征集要求和標準要同首次征集一致，以保證公平性。
在確定成交供應商的方式方面，可將實際工作中比例分配、順序輪候、綜合評分和直接指定等行之有效的方式固化到《辦法》中，并明確適用情形和具體程序。其中，直接指定的方式，因采購人權利較大，故應格外嚴格限定。
明確框架協議內容。框架協議作為征集文件的一部分，又是后段管理“長名單”的依據，貫徹整個多頻次項目的始終，應至少包含以下內容：
甲乙雙方權責利。甲方即征集主體，應當嚴格遵循政府采購確立的公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則；可依據框架協議和合同內容，追究乙方的違約責任，并有權通過有關媒體予以公告或其他形式進行披露，直至停止乙方的供貨資格、產品入圍資格，情節嚴重的，將報財政主管部門處理。乙方即入圍供應商，應按照響應文件承諾與合同內容為采購人提供貨物或服務；承諾承擔框架協議中約定的違約責任等。
“長名單”管理規則。“寬進”還須“嚴管”，入圍絕不是一勞永逸的，多頻次項目執行周期較長，應實行動態管理，“能進能出”。框架協議應明確違約情形和入圍供應商的退出及補充機制，避免后期管理時無據可依。供應商在簽訂框架協議時即視同認可規則，對于明知故犯的入圍供應商要及時處理，共同維護良好的競爭環境。
明確備案和公示制度。針對現行部分名錄庫缺乏監督的問題，可通過在《辦法》中要求采購人或集中采購機構在使用框架協議采購方式時向政府采購行業主管部門備案并在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公告。
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