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20 Dec,2024
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早在2018年1月，財政部就印發了《政府采購代理機構管理暫行辦法》。近日，財政部又出臺了《政府采購代理機構監督檢查暫行辦法》（以下簡稱《檢查辦法》）。前者著重規范政府采購代理機構（以下簡稱代理機構）名錄登記和從業管理，并就信用評價及監督檢查作出基本的規范和要求，后者則確立了代理機構分級分類監督檢查制度，明確了監督檢查的重點內容，具體規范了監督檢查的程序，以及確定了處理處罰及結果運用的基本要求。兩個辦法共同建構了我國政府采購代理機構的管理制度。
重要意義
自代理機構由資格認定改為名錄登記以來，代理機構如雨后春筍般迅速遍及全國各地。時至今日，全國代理機構超過5.6萬家。代理機構在代理政府采購項目中發揮了重要作用，各地政府采購協會積極組織代理機構業務培訓，不斷提升代理機構的業務水平。雖然財政部每年都組織代理機構“大檢查”，但由于代理機構發展過于迅猛，財政部門對代理機構的監督檢查存在力量不足的情況，對于新出現的問題缺乏適用的依據。代理機構在落實優化政府采購營商環境政策、采購文件編制和處理供應商質疑等方面存在諸多問題，代理機構同質化競爭以及局限于程序性代理等問題依然存在。
2023年11月，《財政部 公安部 市場監管總局關于開展2023年政府采購領域“四類”違法違規行為專項整治工作的通知》，要求聚焦當前政府采購領域反映突出的采購人設置差別歧視條款、代理機構亂收費、供應商提供虛假材料、供應商圍標串標等“四類”違法違規行為開展專項整治。通過專項整治，發現了很多問題，也采取了整改措施。2024年6月，國務院辦公廳印發《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》，明確要求以“整、建、促”為工作主線，聚焦重點、多措并舉，力爭用3年左右的時間，著力解決當前政府采購領域存在的突出問題，使政府采購市場秩序更加規范。在整頓市場秩序，優化營商環境方面，提出持續開展“四類”違法違規行為專項整治、加強常態化行政執法檢查、創新監管手段提升工作效能等3項任務。筆者認為，《檢查辦法》的出臺，是加強政府采購常態化行政執法檢查的需要。
監督檢查的適用范圍
《檢查辦法》第二條規定了監督檢查的適用范圍，監督檢查對象是指集中采購機構以外的從事政府采購代理業務的社會中介機構。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第十二條規定：“政府采購法所稱采購代理機構，是指集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構。”《檢查辦法》適用范圍是集中采購機構以外的采購代理機構。將集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構統稱為采購代理機構，是基于兩者從事政府采購業務都是受采購人委托，且代理的內容也一致。但兩者性質不同，集中采購機構是非營利事業法人，社會代理機構是以營利為目的的市場主體，并且《檢查辦法》檢查的內容還包括名錄登記信息。故《檢查辦法》并未適用所有的采購代理機構。
監督檢查的基本原則與要求
《檢查辦法》第四條規定了監督檢查的原則：依法依規、公正高效、公開透明。依法依規要求監督檢查的實體法律適用和監督檢查程序都要合規；公正高效要求對監督檢查對象的標準要統一，按照監督檢查的時限要求實施監督檢查；公開透明要求監督檢查的內容、程序要求和結果在政府采購指定媒體公開。
監督檢查的基本要求是“雙隨機、一公開”原則，即隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，及時公開抽查情況和查處結果。2016年10月發布的《財政部關于政府采購監督檢查實施“雙隨機一公開”工作細則的公告》要求，政府采購監督檢查應建立執法檢查人員名錄庫和檢查對象名錄庫。在檢查實施前，財政部通過統一的信息平臺隨機抽取執法檢查人員和檢查對象，隨機抽取過程全程記錄。
分級分類監督檢查制度
由于代理機構數量龐大，且代理機構代理業務的范圍、數量、金額差異較大，需要在監督檢查頻次上采取分級分類管理，確定重點檢查的代理機構。《檢查辦法》根據代理機構服務對象數量、項目數量、代理金額或者從業人員數量確定檢查的頻次。
如對符合上年度為50家以上中央及省級預算單位開展政府采購業務、上年度代理150個以上中央及省級政府采購項目等條件之一，具有獨立法人資格的代理機構，原則上每年檢查一次。該類型代理機構由財政部或工商登記注冊所在地的省級財政部門統籌實施。財政部檢查的代理機構，其工商登記注冊所在地的省級財政部門當年不再檢查。
對符合上年度為20家以上、50家以下中央及省級預算單位開展政府采購業務，上年度代理50個以上、150個以下中央及省級政府采購項目等條件之一的具有獨立法人資格的代理機構，原則上每3年檢查一次。該類型代理機構由工商登記注冊所在地的省級財政部門統籌實施。
另外，存在違法違規行為或者存在重大違法違規線索的代理機構為重點檢查對象。新登記的代理機構，自首次代理政府采購業務起，原則上前兩年內至少檢查一次，此后每5年檢查一次，如符合《檢查辦法》第七條、第八條、第九條規定的，按照規定實施檢查。對于上述類型之外的代理機構，原則上每5年檢查一次。
監督檢查重點內容
《檢查辦法》第十三條規定了檢查范圍，包括名錄登記信息、委托代理協議、采購方式適用、采購文件編制、評審組織、信息發布、收費及保證金收退、質疑投訴、合同簽訂及履行、檔案管理等內容。
——名錄登記信息的檢查。《檢查辦法》第十四條規定，對代理機構名錄登記信息應當重點檢查是否存在下列3項違法違規行為：（一）登記的機構、人員信息不真實；（二）在自有場所組織評審工作的，不具備必要的評審場地和錄音錄像等監控設備設施；（三）專職從業人員不足5人。雖然代理機構的資格認定已經取消，但從事政府采購代理業務需要具備一定的條件，必要的評審場所和從業人員是最基本的要求。
——采購文件的檢查。編制采購文件是代理機構的基本業務，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第四十二條規定：“采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料。”對代理機構檢查的采購文件主要是招標文件、談判（磋商）文件、詢價文件、合同文本等。根據《檢查辦法》第十五條規定，對采購文件重點檢查是否存在采購需求指向、限定或指定特定供應商、特定產品，以限定供應商注冊地、要求供應商在當地設立分支機構等方式阻礙外地供應商進入本地市場等違法違規行為。這些情形屬于對供應商構成差別待遇或者歧視待遇，《實施條例》第二十條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第十七條、《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》等都規定了具體的情形。
——采購方式與程序的檢查。依法選擇采購方式和遵循采購程序是政府采購合同訂立的基本要求，也是《政府采購法》規制的重點，《政府采購法》第二十六條規定了5種采購方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價。財政部根據法律授權認定了3種采購方式：（一）競爭性磋商；（二）框架協議采購；（三）合作創新采購。公開招標應作為政府采購的主要采購方式，公開招標數額標準以上必須選擇公開招標，不得化整為零規避公開招標，其他的采購方式都有具體的適用情形，選擇的采購方式要符合具體的適用情形，否則就構成違法。每一種采購方式都規定了相應的采購程序，要嚴格遵循法定的程序和時限要求。
《檢查辦法》第十六條規定，對采購方式與程序應當重點檢查是否存在下列違法違規行為：（一）未按照法定采購方式及程序實施采購活動；（二）違規委托或代理集中采購目錄內的貨物、工程和服務；（三）違規收取費用，逾期退還保證金；（四）未按規定發布信息公告。其中，第（二）項代理機構代理采購人委托的集中采購目錄以內的項目也構成違法，第（三）項違規收取費用，逾期退還保證金是“四類”違法違規行為專項整治的內容。對采購方式與程序的檢查不限于上述4項內容，《檢查辦法》僅規定了重點內容。
——對評審活動的檢查。評審活動的職責主要是評標委員會、談判（磋商）小組、詢價小組承擔，但采購代理機構接受采購人委托組織評審活動，也應履行法定職責，承擔相應的法律責任。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十五條規定了采購人或者采購代理機構組織評標工作的職責多達10項，其中第七項維護評標秩序和第八項核對評標結果，代理機構往往不敢行使或怠于行使，導致評審錯誤影響中標結果。
《檢查辦法》第十七條規定，對評審活動應當重點檢查是否存在下列違法違規行為：（一）未按規定組建評審委員會；（二）未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審；（三）在評審活動中發表傾向性言論，影響政府采購公平公正；（四）評審現場管理不規范，未采取必要的通訊設備管理措施；（五）未按規定對評審活動進行錄音錄像；（六）泄露評審文件、評審情況。
其中，第（二）項未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審，是評審專家的責任，但組織評審的代理機構應當維護評標秩序，監督評標委員會依照招標文件規定的評標程序、方法和標準進行獨立評審，及時制止和糾正采購人代表、評審專家的傾向性言論或者違法違規行為。第（三）項在評審活動中發表傾向性言論，影響政府采購公平公正。組織評標的代理機構可以根據評標委員會的要求介紹政府采購相關政策法規、招標文件，但不得發表傾向性言論。
——對采購結果的檢查。采購結果的確認與簽訂采購合同是采購人的責任，但代理機構應要求采購人依法確認采購結果和簽訂采購合同。
《檢查辦法》第十八條規定，對采購結果應當重點檢查是否存在下列違法違規行為：（一）違規改變采購結果，或者擅自終止采購活動；（二）中標成交后無正當理由拒不簽訂政府采購合同；（三）未按照采購文件約定的事項簽訂政府采購合同；（四）將政府采購合同轉包或者違法分包；（五）提供虛假材料謀取中標；（六）供應商、采購人、代理機構惡意串通。
上述5類的重點檢查內容，對名錄登記信息的檢查是針對代理機構，對采購文件、采購方式與程序、評審活動、采購結果的檢查的內容也涉及采購人、評審專家、供應商等采購活動主體。根據國務院《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》的要求，對投訴中涉及采購人與代理機構共同違法的問題，實行“一案雙查”。在政府采購采購人、代理機構的法律責任中，大多涉及采購人與代理機構共同的法律責任，這是由于采購人與代理機構之間是委托與受托、代理與被代理的法律關系。根據《中華人民共和國民法典》第一百六十七條規定：“代理人知道或者應當知道代理事項違法仍然實施代理行為，或者被代理人知道或者應當知道代理人的代理行為違法未作反對表示的，被代理人和代理人應當承擔連帶責任。”代理機構采購活動違法往往涉及采購人，所以，涉及采購人與采購代理機構共同違法的問題，實行“一案雙查”。
組織實施監督檢查
《檢查辦法》第四章規定了監督檢查的程序，早在2006年1月，財政部就頒布了《財政檢查工作辦法》規范財政檢查工作。《檢查辦法》規定的檢查程序基本按照《財政檢查工作辦法》規范要求，具體明確了監督檢查的步驟和程序性文件。
財政部按照年度財政督查檢查考核計劃，組織部署全國代理機構監督檢查工作，印發檢查通知，明確檢查重點和內容，統一檢查指標和處理處罰標準。
各地財政部門根據財政部的檢查通知，按照下列步驟實施檢查。
一是成立檢查組。檢查人員由財政部門工作人員組成。根據需要，財政部門可以聘請專門機構或具有專門知識的人員協助檢查人員開展檢查工作。在每組檢查人員中，行政執法人員不得少于2人。專門機構或具有專門知識的人員是協助檢查人員開展檢查工作，而非行政執法人員。《財政檢查工作辦法》要求指定檢查組組長，檢查組實行組長負責制。
二是集中培訓。在檢查實施前，財政部門對檢查組人員開展集中業務培訓和工作紀律培訓，明確檢查重點、檢查標準及工作要求等。
三是確定被檢查的代理機構名單與送達檢查通知書。財政部門按照“雙隨機、一公開”要求確定被檢查的代理機構名單，向代理機構送達檢查通知書。代理機構自收到檢查通知書之日起5個工作日內，按要求報送其在檢查當期內代理的所有政府采購項目清單。
根據《財政檢查工作辦法》第十三條規定，財政檢查通知書的內容包括：（一）被檢查人的名稱；（二）檢查的依據、范圍、內容、方式和時間；（三）對被檢查人配合檢查工作的具體要求；（四）檢查組組長及檢查人員名單、聯系方式；（五）財政部門公章及簽發日期。
四是選取檢查項目。根據被檢查代理機構報送的政府采購項目清單，財政部門隨機選取一定數量的檢查項目，書面通知代理機構。代理機構自收到通知之日起10個工作日內，按要求整理被檢查項目的相關文件、數據和資料，形成自查報告，一并報送財政部門。
五是編制工作底稿。檢查組對代理機構提供的文件、數據和資料進行書面審查，如實記錄和編制工作底稿，并將相關證明材料作為工作底稿附件。
六是實施現場檢查。結合書面審查發現的問題，檢查組對代理機構實施現場檢查，進一步查閱相關資料，溝通并確認工作底稿。財政部門在實施檢查過程中，有權要求代理機構說明情況，調閱項目資料，必要時可延伸檢查項目涉及的采購人、評審專家、供應商，向相關單位和個人調查、核實有關情況。
七是提交書面財政檢查報告。根據《財政檢查工作辦法》第二十四條規定：“檢查組應于檢查結束10個工作日內，向財政部門提交書面財政檢查報告。”第二十五條還規定了財政檢查報告應當包括的內容：（一）被檢查人的基本情況；（二）檢查范圍、內容、方式和時間；（三）被檢查人執行財稅法規情況以及財政、財務、會計等管理事項的基本情況；（四）被檢查人存在財政違法行為的基本事實以及認定依據、證據；（五）被檢查人的意見或說明；（六）應當向財政部門報告的其他事項；（七）檢查組組長簽名及財政檢查報告日期。”
處理處罰
檢查中發現代理機構存在違法違規行為的，由財政部門按照《政府采購法》及其實施條例等有關規定作出處理處罰。同時，在延伸檢查中發現采購人、評審專家、供應商存在違法違規行為的，由財政部門依法作出處理處罰。
涉及行政處罰的，財政部門要嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》，以及財政部關于印發《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范》的通知、財政部《關于規范政府采購行政處罰有關問題的通知》實施。
《財政檢查工作辦法》第二十九條規定，財政部門作出行政處理、處罰決定的，應當制作行政處理、處罰決定書。行政處理、處罰決定書應當載明以下事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據；（三）行政處理、處罰的種類和依據；（四）行政處理、處罰履行的方式和期限；（五）不服行政處理、處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處理、處罰決定的財政部門名稱和日期。
處理處罰信息應當在省級以上財政部門指定的媒體上發布。
省級財政部門在處理處罰結束后的15個工作日內，匯總本地區檢查情況及處理處罰信息，撰寫檢查工作報告報送財政部。財政部匯總各地區檢查情況及處理處罰信息，形成全國檢查工作報告。
招標投標異議的意義
2022年8月，財政部發布《關于在中央預算單位開展政府采購評審專家和采購代理機構履職評價試點工作的通知》，開展對代理機構履職評價試點工作。對代理機構的履職評價要求：一是評價主體和對象。對在財政部設立的評審專家庫中抽取評審專家的代理機構，由被抽取的評審專家對其進行履職評價。二是評價方式。評審專家在評審活動結束后，通過評價系統對代理機構的采購文件編寫質量、評審活動組織等情況逐項打分，作出評價。三是結果運用。財政部將代理機構年度平均得分計入“政府代理機構監督評價”得分，滿分為5分。代理機構累計接受評價的次數和累計平均得分在中國政府采購網公開，供采購人在選取代理機構時參考。由于對代理機構專業評價制度亟須完善，《檢查辦法》第三十二條規定，將處理處罰結果作為評價的參考依據，強化評價結果運用，引導采購人自主擇優選擇代理機構。
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