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20 Apr,2020
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政府購買服務落地應關注什么？
來源：《政府采購報》作者單位：青島市財政局作者：朱士龍前言
近日，財政部公布了《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱《辦法》），《辦法》自2020年3月1日起施行。這是首個以部門規章形式對政府購買服務實施的硬化約束，糾正近年來政府購買服務內容中出現的泛化等問題，為進一步規范和加強政府購買服務行為，提供了理論依據。
近日，財政部公布了《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱《辦法》），《辦法》自2020年3月1日起施行。這是首個以部門規章形式對政府購買服務實施的硬化約束，糾正近年來政府購買服務內容中出現的泛化等問題，為進一步規范和加強政府購買服務行為，提供了理論依據。下文筆者將從《辦法》的多個方面結合實際工作談一下對政府購買服務的理解，并對相關內容予以分析。
政府購買服務適用條件
《辦法》第二條規定“本辦法所稱政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。”由此可以看出，政府購買服務有兩個條件，一個是屬于國家機關自身職責范圍內的服務；一個是適合通過市場化方式提供的服務。這兩個條件應當同時具備才屬于政府購買服務事項。
政府購買服務的購買主體
《辦法》第五條規定“各級國家機關是政府購買服務的購買主體。”根據《中華人民共和國憲法》規定，國家機關包括國家權力機關、國家行政機關、國家監察機關、國家審判機關、國家檢察機關、國家軍事機關等。那么黨的機關、政協機關、民主黨派機關、使用行政編制的群團組織機關和承擔行政職能的事業單位是否屬于政府購買服務的購買主體？筆者認為，從政府購買服務的由來、目的和購買主體等規定看，其強調的是購買主體的行政職能屬性，非具有行政職能的部門和單位應該不屬于本《辦法》規范范圍，但考慮到政府購買服務行為有其特殊性，在政府采購法有關采購人規定（國家機關、事業單位和團體組織）的基礎上，結合政府購買服務行為的特殊性，《辦法》第三十三條做出了規定：“黨的機關、政協機關、民主黨派機關、承擔行政職能的事業單位和使用行政編制的群團組織機關使用財政性資金購買服務的，參照本辦法執行。”
政府購買服務的承接主體
《辦法》第六條規定“依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體。”這是對承接主體范圍的界定，其中承接主體中不含承擔行政職能事業單位、公益一類事業單位。這種規定，滿足了政府采購法有關供應商資格、條件相關規定，面向具備提供服務條件的市場主體開放，同時落實了黨中央、國務院關于完善城鄉社區治理的有關意見要求，又與政府購買服務的特殊要求以及當前事業單位改革情況相結合。
不得作為購買主體和承接主體情形
依據現行政策，事業單位分為承擔行政職能事業單位、公益一類事業單位、公益二類事業單位、生產經營類事業單位四類。《辦法》第八條規定“公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為政府購買服務的購買主體和承接主體。”按照《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》規定，事業單位承擔基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類。因此，公益一類事業單位不屬于國家機關，其功能定位是負責直接提供特定領域公益服務的主體，因其與行政機關性質不同，不具有行政管理職能，除特殊情形外，不宜作為政府購買服務的購買主體；此外，公益一類事業單位是由政府設立并保障全額經費，應當全力履行好政府賦予的提供基本公共公益服務職責，如允許其承接政府購買服務，將不利于其集中精力履職盡責，同時也造成了即為其提供預算保障又向其購買服務的資金問題。因此，也不能作為政府購買服務的承接主體。使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，與公益一類事業單位在性質上基本相同，在政府購買服務問題上應同等對待。
公益一類事業單位作為政府購買主體的特殊情形
對公益一類事業單位因能力不足或者需求超出公益一類事業單位供給能力等原因，暫時難以滿足相關公共服務需求，需要通過向社會力量購買相關服務作為補充的，可以作為購買主體實施政府購買服務，這類情況屬于一個特例。因此，其在具體實施政府購買服務前，需要同級財政和主管部門嚴格審核把關，目的是以防止一邊向社會力量購買、一邊出現現有公益一類事業單位供給能力閑置現象的發生。
政府購買服務范圍界定
《辦法》第十條明確規定六類事項不得作為政府購買服務內容：一是不屬于政府職責范圍的服務事項；二是應當由政府直接履職的事項；三是政府采購法律、行政法規規定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目；四是融資行為；五是購買主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項；六是法律法規及國務院規定的其他事項。這是解決政府購買服務內容泛化的具體規定。其中，第二至六項中，屬于政府職責范圍的事項，應當通過《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及國家相關法律法規規定組織實施。實際工作中，存在一些地方或部門以招聘“政府購買服務人員”“購買崗位”等借政府購買服務的名義用工，相關人員名義上與勞務公司簽訂合同，實際上以勞務派遣的方式到政府部門工作。這種以政府購買服務名義變相用工的形式，混淆了政府購買服務、政府以勞務派遣方式用工和政府聘用編制外人員的不同政策規定，勞動者的合法權益也難以保障，還可能造成不必要的人事糾紛。更有甚者還將本該由自己直接履職的事務也通過政府購買服務外包出去，轉嫁工作責任等，這些錯誤做法應當依法予以糾正。
政府購買服務目錄管理
《辦法》第十一條規定“政府購買服務的具體范圍和內容實行指導性目錄管理，指導性目錄依法予以公開。”《辦法》明確了購買內容是實施政府向事業單位購買服務的一項基礎性工作，并對具體購買項目實施目錄管理。政府購買服務指導性目錄在中央和省兩級實行分級管理。各級政府部門應當按照指導性目錄編制的要求，在摸清本部門所屬事業單位提供服務狀況基礎上，將先由其承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項確定為購買內容，并列入本部門政府購買服務指導性目錄，作為政府向事業單位購買服務的依據。只有納入政府購買服務指導性目錄的服務事項，且已安排預算的，才可以實施政府購買服務。編制政府購買服務指導性目錄應當重點把握以下三點原則：第一，部門所屬的生產經營類事業單位承擔且財政保障經費的公共服務事項，應當列入指導性目錄；第二，部門所屬的公益二類事業單位承擔并且適宜由社會力量提供的公共服務事項，應當列入指導性目錄；第三是部門所屬公益一類事業單位承擔的公共服務事項，需求超出公益一類事業單位供給能力且能夠向其他社會力量購買的，可以列入指導性目錄，但需要財政部門嚴格把關，并視實際情況而定。筆者認為，第一和第二兩類的事業單位是必須納入目錄中實施政府購買服務的。值得注意的是，政府購買服務項目屬于政府集中采購目錄內的，應當嚴格執行政府采購集采目錄的相關規定。既不屬于政府購買服務目錄也不屬于政府集中采購目錄的項目，且屬于政府采購限額以下的，應該不屬于政府采購服務和政府購買服務范疇，不應以犧牲效率為代價，將此類項目強行納入采購管理，這也屬于管理上的過位和泛化的問題。
指標體系構建原則
雖然政府購買服務的承接主體主要為企事業單位和社會組織等專業服務機構，但在城鄉基層社區或某些特殊行業領域，可能存在組織型承接主體缺乏或優勢不足的情形，在此情形下，政府可以向個人購買服務。此外，專家學者也可以以個人身份提供政府咨詢、專業評審等服務。《辦法》第十八條規定“購買主體向個人購買服務，應當限于確實適宜實施政府購買服務并且由個人承接的情形，不得以政府購買服務名義變相用工。”明確具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體，同時禁止借政府購買服務名義變相用工。實際工作中還應當注意，購買主體向個人購買服務的，要根據《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）《政府采購法》和本《辦法》有關規定簽訂政府購買服務合同，并按合同約定支付購買費用。
政府購買服務合同
關于政府購買服務合同的問題實踐中應當注意：一是政府購買服務合同的法律適用，政府購買服務合同的簽訂、履行、變更，適用《合同法》的相關規定。二是應當簽訂書面政府購買服務合同，明確服務的內容、期限、數量、質量、價格，資金結算方式，各方權利義務事項和違約責任等內容。三是政府購買服務合同應當依法予以公告。四是政府購買服務合同履行期限。此外，購買主體還應當做好對項目執行情況的跟蹤，及時了解掌握購買項目實施進度及資金運作情況，督促承接服務的事業單位嚴格履行合同，確保服務質量，提高服務對象滿意度。承接服務的事業單位履行合同約定后，購買主體應當及時組織對合同履行情況進行檢查。購買主體向承接主體支付購買服務資金，應當根據合同約定和國庫集中支付制度規定辦理。另外還應當注意，政府購買服務合同履行期限一般不超過1年。只有滿足在預算保障的前提下，對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同，即合同履行最長期限為3年。雖然有些地方事業單位分類尚不完善，公益二類事業單位還將長期并存，但也不宜超限期或者無限期續簽合同，這種做法不僅背離了政府職能轉變戰略部署，背離了實施政府購買服務改革的初衷，背離了公益二類事業單位改革的重點目標，也不利于推進社會組織健康發展，應當予以糾正。
政府購買服務履約驗收
關于政府購買服務履約與驗收，實際工作中應注意，購買主體或者集中采購機構應當按照采購合同規定組織履約驗收，并出具驗收書，驗收書應當包括每一項服務要求的履約情況。屬于為政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務項目，供應商提交的服務成果應當在政府部門內部公開。屬于為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務項目，驗收時可以邀請第三方評價機構參與并出具意見，驗收結果應當向社會公告。以人為對象的公共服務項目，驗收時還應按一定比例邀請服務對象參與并出具意見。對于金額較大、履約周期長、社會影響面廣或者對供應商有較高信譽要求的服務項目，可以探索運用市場化手段，引入政府采購信用擔保，通過履約擔保促進供應商保證服務效果，提高服務水平。
政府購買服務績效管理
《辦法》明確了政府購買服務績效管理的主體、對象和方式等要求，要把“物有所值”理念貫穿績效管理全過程。購買主體對政府購買服務項目應當開展事前績效評估，定期開展績效評價，探索運用第三方評價評估等，全過程加強政府購買服務項目的績效管理。購買主體和財政部門應當按照全過程預算績效管理制度要求，加強服務項目政府采購績效評價，對項目的資金節約、政策效能、透明程度以及專業化水平進行綜合、客觀評價，評價結果作為選擇承接主體的重要參考依據。通過實施績效管理，著力解決好“買得值”的問題，以不斷提高政府購買服務的質量和效益，更好地滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。
