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20 Apr,2020
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預算績效管理的中國道路
作者：茍燕楠，上海大學總會計師，教授，復旦大學公共預算與績效評價中心主任
中國的預算管理在過去二十年發生了實質性變化，全面規范、公開透明的現代預算制度已經有了一定基礎，面向績效的新發展正在推開。美國著名的預算專家艾倫.希克認為：考慮到獨特的治理模式和文化傳統，中國的預算績效管理要走自己的道路。本文嘗試回答“?？嗣}”，探討預算績效管理的中國道路。
一、 先控制，后績效
分稅制財政體制改革啟動后，中國的財政收支規?？焖僭鲩L，凡事預則立，不預則廢，建立基本的預算控制體系勢在必行。所以，2000年以來預算管理改革的首要目的是規范和控制，按照“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的要求，預算內外資金統籌平衡，無預算、不支出，拓寬財政性資金預算管理的覆蓋面；實施部門預算改革，一個部門一本賬，細化預算編制，建立兩上兩下的預算編制流程，完善公用經費定額標準，健全基本支出管理辦法、項目支出管理辦法，落實預算部門當家理財主體責任；完善政府收支分類體系，實施政府會計改革，夯實預算編制和收支核算的基礎；建立單一賬戶體系，規范銀行賬戶管理，實現財政資金配置的規范、高效；建立政府采購制度，規范政府購買行為，加強支出執行監管，加快預算執行進度；實施“八項規定”，加強黨風廉政建設，加強“三公經費”管理，嚴控行政成本；提高財政透明度，加強人大等部門和人民群眾對預算的監督問責，等等。這些措施陸續推出，預算流程不斷優化，收支范圍和標準更加明確，公務人員預算意識提高、預算行為更加規范，每年政府部門在預算編制、執行和審計、評價上忙忙碌碌，各級政府的預算也從幕后走到臺前，從模糊變得漸漸清晰。這些努力往往不完美，甚至有些簡單粗糙、不近人情，但它們大都符合國情、有生命力，在預算管理上實現了基本的標準化、規范化、流程化，建立了必要的內部控制機制，成為政府治理體系和治理能力現代化的重要前提和基礎。
有了控制基礎，還要有績效。公共投入是否圍繞政府的績效目標充分聚焦重點領域重點項目？財政性資金是否全面納入預算管理，實現了應有的績效？這些問題在傳統預算中并未得到充分的重視。預算績效管理的目的是影響政策制定、轉變政府職能和行為模式，是政府治理體系和治理能力現代化建設的基礎性工作。改革之初也曾試圖拿來主義，但我國有獨特的政治體制、經濟規模、政府間關系、行政傳統，很難照搬照抄哪個國家的經驗，具體措施上還得摸著石頭過河，邊實踐、邊調整，中央政府僅提出指導性意見，各級政府結合自身實際自主探索。在一系列管理性文件的指導下，各地政府在面上推進的同時，著意探索符合本地實際的具體管理模式：北京市委、市政府統籌領導預算績效管理，全面設置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標，對規模以上所有新增政策和新增事業發展類項目開展事前評估，評估結果作為項目（政策）入庫和預算安排的必備要件，探索全成本預算績效管理模式，科學測算、全面衡量各方投入成本，合理設置預期績效目標和監督考核指標，在預算管理中實現成本定額標準、財政支出標準和公共服務標準相統一。廣州市的探索經歷了三個階段：第一階段聚焦“花錢必問效”，從花錢目標的計劃性、花錢過程的可控性、花完錢后的效率性入手，實施了從事后績效評價到事前預算評審、績效目標管理、事中績效監控等一系列探索；第二階段強調“財政有績效”，以預算績效管理統攬財政管理，通過深化部門預算改革、實施項目和政策績效評價，加強預算公開透明等措施，提高財政管理績效；第三階段推進“治理有績效”，面向政府治理體系和治理能力現代化，預算績效管理由支出項目拓展至部門整體、由事后評價延伸至預算管理全過程、由一般公共預算覆蓋至全口徑四本預算、由市本級為主轉向市區鎮三級同步發展，同時一以貫之地推進預算公開，公開四本預算的績效目標，公開所有預算部門的部門整體和支出項目績效目標，公開由市財政局組織的各項績效評價結果，向市人大常委會專題報告年度財政支出績效情況，逐步構建起“全方位、全過程、全覆蓋、全公開”預算績效管理體系。浙江省重視責任和激勵機制建設，在政府預算層面，通過對政府及各部門戰略和政策的梳理，加大預算與政府戰略目標的整合力度；在部門預算層面，通過部門整體績效與整體預算安排適度掛鉤，建立基于預算分配的激勵約束機制；在政策和項目層面，通過結果反饋整改和預算應用，形成政策和項目的調整優化機制。對國外經驗的創造性轉化也不乏代表，以美國聯邦政府績效評級工具PART在我國的應用為例，這個經本土化改造的工具曾先后在中央直屬單位、上海市、海南省、哈爾濱市等地反復實踐和改進，最后在云南省形成了“控制為主，績效導向”的省級預算編審模式，建立了項目支出預算編審管理、預算支出標準定額管理、預算編制標準流程管理和部門預算執行監控管理“四位一體”的公共預算標準管理體系，在省本級預算上全面實施，從2011年至今，取得了良好的應用效果。無獨有偶，韓國政府對PART工具的借鑒也如出一轍，其中一個舉措就是建立自我評價體系，保留了定位、計劃、管理、結果的基本框架，并進行了較為成功的本土化改造和應用。不同的是：韓國把PART的25個問題簡化為12-13個問題，側重結果導向的評估；我國云南省則圍繞目標、計劃、管理三個方面簡化為7個問題，聚焦項目目標是否符合重點工作方向、實施方案是否合理可行、預算安排是否合理、項目組織實施是否科學規范等預算績效管理最基本的要素，側重計劃與預算的整合，強調預算編制質量，審核結果與安排預算掛鉤。
過去二十年，在財政相對寬松的環境下，我國各級政府幾乎遍歷了預算管理的各個領域，有的探索已成定式，有的淺嘗輒止，有的則準備整理行囊再出發，隨著2018年34號文的頒布，面向政府治理體系和治理能力現代化，一場轟轟烈烈的改革粉墨登場。這是個綱領性的文件，系統描繪了我國預算績效管理的藍圖：全方位，即縱向一體化，在政府各層面圍繞績效目標優化配置資源；全過程，即構建管理閉環，在預算周期各環節加強激勵和問責；全覆蓋，即橫向一體化，對財政性資金全面實施監管和問責。歷史上從沒有哪個國家的績效預算改革如此意志堅定、目標遠大，由國家最高領導機關發布實施意見，動員各級政府全面參與。歷史上的績效預算實踐主要有四種類型：呈現型績效預算只是在預算中呈現一些績效信息，沒有在支出和效果間建立聯系；告知型績效預算基于績效目標和指標組織預算，嘗試在預算決策和實施中使用績效信息；管理型績效預算使用績效信息來改進管理和績效，管理者對預算資金的使用有更大自由；直接型績效預算試圖用基于績效的公式來分配預算，即用公式計算替代決策過程，難免可望而不可及。我國預算績效管理的藍圖扎根中國大地，源于中國實踐，參照又超越了這些理念和模式，是社會主義新時代的新長征。
二、 變化的形勢，微妙的關系
中國的預算績效管理改革面臨以下形勢：隨著國力不斷增強，人民群眾對經濟持續增長、社會繁榮穩定、政府治理水平等方面期望提高，預算要覆蓋新領域，提升新境界，而基本公共服務水平的穩步提升，老齡化社會的到來，導致剛性支出在預算中的比重提高，財政空間被擠壓；為防范和化解財政風險，國家嚴控地方政府融資，基礎設施建設等方面開支的歷史欠賬要在一般公共預算中逐步消化，短期內激化了收支矛盾。不僅如此，經濟進入新常態，近年來財政收入年增幅在6%左右，今年由于大幅度減稅降費，收入的下行壓力非常大，通過收入增量平衡增支需求的漸進預算模式已一去不返，基數調整在所難免，預算將面臨更多矛盾和沖突，亟需用新理念、新模式、新技術回答預算的基本問題：將X元分配給項目A而非項目B的基礎是什么？新時代需要新模式，雖說巧婦難為無米之炊，但現實往往是有困難，才有巧婦和意料之外、情理之中的解決方案。
全面實施預算績效管理要處理好幾個關系：第一個是政府與市場，這是最高層面的配置績效，關乎政府治理的基本定位，這個問題解決好，從競爭性領域堅決退，向公共性領域謹慎進，自然會化解許多問題和麻煩。第二個是預算與治理，預算是治理的一個方面，只有從政府治理體系和治理能力現代化的高度謀篇布局，提升綜合施政能力，協同推進各方面工作，才能更有效地實現預算績效。第三個是問責和激勵，現在強調問責，花錢必問效，無效必問責，但如果支出有績效怎么辦？適當的激勵能夠四兩撥千斤。第四個是控制與績效，近二十年來我們一直在強化預算控制，卓有成效，但還不理想，現在要實施預算績效管理，預算部門得有空間和自由，外部控制放得更開，內部控制收得更緊，才可能有持續的績效改進。
三、 預算績效管理的中國道路
預算績效管理的中國道路具體怎么走？我認為當前主要是四方面：
首先是控制政府規模。政府要有效，就要行于所當行，止于所不可不止。當下最重要的，就是把減稅降費落到實處，把該減的都減掉、該讓的全讓掉，盡可能降低企業負擔，促進有效需求，激發經濟活力，不失時機地理順政府和市場關系。如果政府集中用錢不如老百姓和企業分散用錢有效，就讓老百姓和企業自己用，既有獲得感，又有績效，還大量減少了政府的無用功。同時，要控制政府債務規模，特別是隱形債務規模，避免盲目建設透支未來，特別要防止寅吃卯糧。否則，一手硬，一手軟，不斷積蓄財政風險，長期來看，績效低，還會影響代際公平。
其次是落實預算績效責任。誰花錢，誰負責，預算部門是預算績效管理最可靠的責任主體，牢牢牽住這個牛鼻子，就能上傳下達，實現政府、部門、項目和政策預算績效目標和績效管理的一體化。具體而言，一則從政府失靈的領域抽身，好鋼用在刀刃上，有限資金進一步回歸和聚焦公共領域，把該辦的能辦的事辦好；二則經濟社會快速轉型發展過程中，各預算部門分分合合，經歷了許多變化，部門職能、政策和項目交叉重疊的現象客觀存在，雖然斬不斷、理還亂，但說不清、道不明，就沒法管，必須抽絲剝繭、條分縷析，或調整項目歸口，或重塑部門職能，這個坎沒法回避，必須跨越；三則圍繞政府和部門規劃、核心績效目標實施政策和項目打捆，實現職能重塑、任務整合、聚焦績效目標配置預算。唯有目標明確、責任落實、主線突出，預算績效管理才可能扎實推進。
第三是問責和激勵。績效不好就問責，績效好就獎勵，說起來容易，做起來難：績效低可能是暫時的，績效低不是不努力，績效低可能還需要增加投入；績效高可能不長久，績效高可能與努力與否無關，績效高可能反而不必繼續支出。理想是問責和激勵并重，現實是問責多、激勵少。過度問責會影響士氣，導致預算部門循規蹈矩、畏首畏尾、規避風險、放棄創新；必要的激勵則能激發活力，引導預算部門精益求精、銳意創新，在經濟新常態下，創新可能是績效最重要的來源，必須高度重視。預算環境復雜多變，人性微妙難以把握，失之毫厘，謬以千里，問責和激勵機制不是簡單的因果關系，而是綜合考慮各種因素后深入細致的建構工作。
第四是透明度。政府關起門來成一統是種管理方式，可以不管春夏與秋冬，但人民群眾沒有感覺，何談績效。只有開門全面實施預算績效管理，才能夠與人民群眾血脈相通，從群眾中來，到群眾中去，才能夠真正做到全心全意為人民服務，預算績效的目的是人民的福祉，人民有感覺才叫績效?！暗啦贿h人，人之為道而遠人，不可以為道”，一則預算績效管理要緊緊圍繞人民的福祉展開；二則預算績效管理要推動政府治理體系和治理能力的現代化，眾人拾柴火焰高，要培育治理生態，政府、人民群眾、社會中介組織、媒體等方方面面都要參與進來，調動起來；三則公共部門具體干活的人有創造力，預算才可能有績效，來自社會的壓力和激勵很重要，受關注的政府更容易激發生機活力。
四、路標
首先是黨的領導。預算的本質是政治，預算績效管理要講政治，要牢牢把握正確的政治方向，要體現人民當家作主，以人民的利益和國家的富強作為根本訴求和衡量標準，惟精惟一，止于至善。
其次是創新。創新是績效的催化劑，沒有創新，就沒有革命性的績效提升。預算績效管理是創新型國家建設中最重要的機制設計之一，原來花很多錢、費很多勁做的事兒，新技術、新機制、新模式能夠用意想不到的成本和方式解決。在經濟發展趨穩的形勢下，創新正日益成為預算績效管理和公共服務能級提升的關鍵，有望創造發展新動能，推動政府治理體系和治理能力的根本性變革。
再者是簡化。少則得，多則惑，預算績效管理要容易理解，便于操作。要定期梳理各種政策、規定、流程、指標、標準，該廢的廢，該并的并，該調的調。大道至簡，要求少了、準了，反而有利于聚精會神干出成效。束縛過多、規定過細，實踐者沒有寬松的環境、明確的方向、創造的自由，天天眼光向上、疲于應付、戰戰兢兢，就很難有績效。
第四是執中。極高明而道中庸，改革既要讓預算部門明確責任和目標、了解規范和底線，更要讓他們輕裝上陣，把潛能發揮出來。預算績效管理是提升治理績效的新工具，對參與者而言，這個工具要能應用自如、創造價值，不能作繭自縛，成為工具的奴隸、疲于奔命、勞而無功。預算績效管理要優化治理生態：有利于提升政府治理能力，有利于部門履職，有利于財政管理，有利于人大監督，有利于人民群眾廣泛參與。只有各方面都熱心參與，有貢獻、有收獲、有效果，預算績效管理才有生命力。
原文發表于《中國財政》2019年第24期茍燕楠：《公共預算的十個問題》，《復旦預算治理》，復旦大學公共預算與績效評價中心，2018年10月18日，https://mp.weixin.qq.com/s/iz0fF1tR8j1bdSvBHxxiV
